餐饮服务许可调研报告
餐饮服务食品安全监管工作调研报告
随着2009年6月1日《中华人民共和国食品安全法》(以下简称“食品安全法”)的正式颁布实施，依照法律规定，餐饮服务许可和餐饮服务环节食品安全监管职责将由食品药品监督管理部门履行，原食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的职责将划归卫生部门。2012年2月10日，我局与市卫生局完成了职能划转后，很快转换工作角色，迅速进入工作状态，科学分析和积极应对当前餐饮服务食品安全监管新形势，深入基层、深入全市餐饮服务单位对餐饮服务食品安全监管现状进行了全面、细致的调研，切实履行起餐饮服务食品安全监管新职能。
一、调研工作的开展情况
此次调研工作，分为两个阶段进行，第一阶段是摸清监管底数。深入全市进行调研，初步了解餐饮服务食品安全监管对象现状;第二阶段是收集整理调研信息与材料。定期组织全局人员对调研情况进行研讨，广纳良策，为全市餐饮服务食品安全监管提供基础。
二、我市餐饮服务食品安全监管队伍现状
监管体制调整对我们食品药品监管部门来说是挑战，也是机遇。为做好机构改革工作，我局深入调研，超前思考，积极汇报，多方协调，牢牢掌握机构改革工作的主动权，推动食品药品监管工作持续加强。在2011 年政府机构改革机构、编制大幅压缩的情况下，市政府批准成立了市食品药品稽查大队和市食品药品检验所(含药物不良反应监测中心)。今年年初，从着力解决好事关群众切身利益的现实问题这一着眼点出发，进一步深化乡镇机构改革，突出旅游核心区、经济开发区和乡镇农村食品药品监管重点，不断探索社会管理和体制创新，市食品药品稽查大队机构设臵和人员编制又得到增加，在旅游度假区、经济开发区和××镇成立了三个派驻中队，市食品药品稽查大队编制达到16名，下设5个中队。市食品药品监督管理局新增机构2个，人员编制新增22名，食品药品监管力量和技术检验支撑力量得到进一步加强。
三、我市餐饮服务单位现状
(一)餐饮消费环节的基本情况
截止2012年12月，我市已办理餐饮服务许可证的餐饮服务单位共计2260户,包括118家学校食堂和9家工地食堂，27家机关、企事业单位食堂,47家大型餐馆,169家中型餐馆,1074家小型餐馆。
(二)无证经营现象突出
除已取得餐饮服务许可证的餐饮服务单位外，还有一部分餐饮服务经营单位未取得有效的《餐饮服务许可证》或原来的《卫生许可证》过期。造成无证的原因：一是大部分无证小餐饮经营单位特别是城乡结合部和农村地区的餐饮服
务单位面积小，硬件基础条件较差，卫生设施不齐，交叉污染隐患严重，经营条件达不到许可要求。二是部分小餐饮店因经营不善，频繁更换经营者，导致无有效许可证。三是小餐饮单位业主结构复杂，多为下岗失业人员、低保人员、待业人员、失地农民等。以上几类情况，他们大多是弱势群体，以生存为目的，让他们改造卫生设施，抵触情绪较大，如处理不慎，易引发群体性事件发生，成为监管工作中的难点。
(三)从业人员守法意识差、消费者安全意识不强 一是相当部分餐饮服务单位从业人员文化素质低，卫生意识、法制意识淡薄，违法行为禁而不绝。二是食品安全宣传深度和广度不够。仅局限在“3.15”、重大节日等大型宣传活动上发送宣传资料、张贴一些宣传标语等形式，没有形成广泛系统的宣传机制。导致部分消费者有卖则买，能吃则吃，缺乏自我保护意识和辨别能力。
(四)餐饮服务环节安全状况堪忧
一是食品添加剂的安全状况不能令人满意。由于食品添加剂的检测工作比较复杂，是否存在食品加工者擅自添加或多加食品添加剂以及食品掺杂掺假的现象很难发现。二是食品包装的安全状况令人堪忧。大量回收废旧物品制成的食品包装容器直接接触入口食品，其有害成分对人体健康影响不可忽视，如方便袋、快餐盒、一次性口杯等。
(五)农村宴席存在监管盲区
近年来，随着农村经济的发展，农民生活水平不断提高，农村家庭红白喜事举办的群体性聚餐次数和规模有不断增多和扩大的趋势。我市食安办虽然制定了农村宴席申报备案制度，但由于农民自身观念淡薄，申报备案落实不到位。而地方政府对农村食品安全监管的经费投入相当有限，农村食品安全协管员缺乏必要的工作经费和协管技能，导致在农村宴席管理上无法做到细致和深入，甚至有名无实。加上农村宴席属非营利性，现行法律法规仍未明确监管主体，对它的卫生审查和许可、农民厨师的健康检查和培训以及造成食物中毒的处罚等都没有明确规定，监管责任不明确，隐患较多。
四、餐饮服务食品安全监管资源与监管对象矛盾突出 现行法定监管部门——食品药品监督管理局在人员、经费和装备上严重匮乏。一是监管执法人员少。机构改革后，市食品药品监督管理局需要监管的对象及工作量将翻番。仅靠目前的编制和人员，要监管全市2000多家餐饮服务单位，同时，还肩负着全市药品安全、化妆品、保健食品监管职责，监管力量捉襟见肘。由于我局在乡镇没有派出机构，对乡、村两级的餐饮监管难以全面覆盖，监管形势异常严峻。二是监管装备缺乏。食品安全监管的执法车辆、检验检测设备是保证有效监管的必要条件，随着业务量的成倍增长，食品药品监管局现有的装备条件已不能适应新形势和新任务的需要。
五、关于加强我市餐饮服务环节监管工作的对策
(一)强化监管能力建设，积极推进食品药品监管机构队伍建设。
加强监管能力建设，是做好食品安全监管工作的前提和基础。根据我局现有人员和编制现状，结合全市餐饮服务环节监管、药品监管及保健食品、化妆品管理任务的实际需要，建议适当增加食品安全监管人员的编制、经费和装备，充实监管力量。
在各镇设立派驻中队，配备人员，统筹考虑广大农村食品餐饮服务环节监管工作。在对广大农村市场进行分片设所、配备监管力量的条件下，能有效承担餐饮服务食品安全监管和药品稽查及保健食品、化妆品监管职能。乡镇上可设立食品药品执法中队，每个中队设执法人员4—5人，专门负责所辖乡镇的餐饮服务执法监督工作，扭转当前餐饮服务环节监管人员严重不足的问题。
(二)强化责任落实，抓好农村食品安全
进一步强化食品安全地方政府负总责制，市乡镇两级政府要把食品安全工作纳入政府目标管理和考核，建立健全农村食品安全监管网络，加大资源整合和经费投入，确保有人监管、愿意监管，破解农村红白喜事群体聚餐等重点领域的食品安全监管难题。
(三)探索建立市级相关职能部门综合整治的联动机制 建议市委、市政府建立联席食品安全议事制度，整合卫生、食品药监、工商、质监、商务等职能部门力量，加强协作，密切配合，做到集中整治与日常监管相结合，形成监管合力。必要时，可由政府牵头，成立由城管、工商、卫生、公安、环保等多个部门组成的综合整治队伍，各部门按照自己的工作职责和相关的法律法规，开展综合整治行动，依法处理一批食品经营违法单位。对无证从事食品经营单位责令其限期整改，对那些由于经营场地条件限制，无法通过改造达到行政许可要求的经营户和拒绝改造的，由相关部门牵头进行取缔、关闭或劝其转行经营。
(四)强化食品安全知识的宣传和培训
一是要充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，大力宣传有关食品安全的法律法规，大力宣传诚实守信企业;二是要加大对餐饮服务单位和从业人员的培训教育，不断增强企业法人的第一责任意识;三是要利用好“食品安全宣传月”、“食品安全宣传周”等活动载体，以多种形式普及食品安全科学知识，提高广大消费者的鉴别能力和维权意识。
(五)加强队伍建设，全面提高执法能力和依法行政水平。
一是抓班子。班子的关键是一把手，一把手要自觉地坚持民主集中制，做到勤政为民，防腐倡廉。通过一把手的表率作用，使领导班子具有强大的凝聚力、战斗力和感召力，也只有一流的班子也才能带出一流的队伍。二是抓能力。提高监管队伍的执法能力是加强队伍建设的具体体现。在队伍中牢固树立依法行政、执政为民的思想，抓住工作重点，不断研究新情况、解决新问题，切实做到规范执法、严格执法、文明执法，把执法能力提高到一个新水平。三是抓队伍。从强化思想教育、理论学习、内部管理入手，狠抓作风建设，狠抓能力建设，狠抓理想信念教育，使餐饮服务食品安全监管人员忠诚、热爱餐饮服务食品安全监管事业，忠诚于为人民群众饮食健康保驾护航的监管理念，形成奋发向上、努力工作的良好氛围。四是加强法制建设。知法、懂法、才有资格执法，也才能执好法。执法人员要依法行政，做到规范执法、公正执法、严格执法、文明执法，做到有法必依，执法必严。五是要强化餐饮服务食品安全监管能力建设。餐饮服务食品安全监管能力建设是做好监管工作的前提和基础，应力所能及增加监管部门执法人员编制，增加财政投入，增购食品安全检测设备仪器，增设固定检测站和流动检测点，提高整体防范食品安全能力，提高检验检测能力，打造一支在软硬件方面全面发展的餐饮服务监管队伍。
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近年来，随着我县旅游事业不断发展，餐饮业也得到了快速发展，为满足人民群众饮食需求、构建和谐社会起到了积极作用。由于餐饮服务具有点多、线长、面广的特点，80%分布在城镇，因此也对餐饮服务食品安全监管提出了新的挑战。
一、餐饮服务(消费环节)食品安全现状
截止目前，全县共有餐饮服务单位578家(其中大型、特大型餐馆2家，中型餐馆27家，小型餐馆436家，小吃店7家、快餐店4家、饮品店18家)，学校食堂73家 ,机关食堂11家。其中：**镇有餐饮服务单位473家，持证经营210家，无证经营263家，占**镇餐饮单位的55.6%。
二、存在的问题
(一)食品安全意识淡薄，食品安全隐患突出。我县现有小型餐馆436家，占餐饮服务单位总数75.4%。由于其成本小，人员要求不高，进入门槛较低，小餐饮成为许多就业者、特别是再就业者择业的首选。其经营面积大多只有几个平方米到十几个平方米不等。大多是一半做厨房，一半做餐厅。大部分小型餐饮业负责人食品安全责任意识低，不愿过多投入卫生设施
设备的配备，餐饮服务从业人员流动性强，整体素质低，直接影响到餐饮消费环节的食品安全。部分餐饮单位自身卫生管理滞后，单位负责人对食品安全管理不重视、卫生管理制度落实不到位，食品采购索证索票、台帐的建立不落实，流于形式，给人民群众的生命健康造成了潜在的危害。
(二)古城区餐饮无证经营，负面影响严重。**县作为旅游大县，2010年来我县旅游的人员已达520万人次，大部分游客喜欢在古城区就餐，特别是沿河两岸。截止目前，我县古城区内共有餐饮服务单位162家(其中沿河的餐饮服务单位78家)，拥有合法证照的38家，古城区餐饮服务单位持证率只有23.4%。而且原来核发的《食品卫生许可证》大部分已到有效期，少部分的有效期在2012年也即将到期。古城区内许多餐饮服务单位法律意识高，都主动来县食品药品监督管理部门办理《餐饮服务许可证》。但由于我县当时为了保护古城及沱江河，所以要求在**县古城区内沿河两岸严格控制办理《食品卫生许可》，**县食品药品监督管理局接管餐饮服务食品安全监管职能后，也一直未敢受理沿河两岸的餐饮服务单位的申请。由于不能受理沿河两岸餐饮服务许可，致使无法对古城区及沿河两岸的餐饮服务单位进行有效的监管。古城区内无证经营现象比较普遍，其他餐饮单位有不少意见，认为证照齐全、合法经营和无证经营一个样，甚至比无证经营户每年交的各种税费还多，在餐饮服务执法时有严重抵触情绪，食品药品监管部门处境十分尴尬。民以食为天，食品安全责任重大，餐饮服务无证经营的食品安全风险性极高、危害性极大，广大游客在消费环节的食品安全得不到保障，而且我县现在正在创建国家级卫生县城，古城区沿河两岸餐饮服务无证经营行为，严重损害我县旅游事业的发展。
(三)监管力量和经费不足，难以适应食品药品监管工作的需要。由于餐饮服务单位经营形式多、范围广、数量大，发展不平衡，加之政策法规不配套，致使监管工作难度加大。县食品药品监督管理局内设办公室、餐饮服务监管股、保健食品化妆品监管股、药品监督股、下辖两个直属机构即县药品检验所、食品药品稽查大队。现有在职工作人员13人，领导职数6人，餐饮服务监管股2人，保健食品、化妆品监管股2人，药品稽查2人，工勤1人。办公室和药品监督股均由局领导兼职。餐饮服务监管股两名工作人员，要负责全县餐饮监管的行政许可、重大活动餐饮食品安全保障、学校、托幼机构食堂监管和餐饮服务日常监管，往往是力不从心，只能抓大放小，不能面面俱到，存在一定的安全隐患，严重制约了餐饮服务食品消费环节监督执法的顺利开展。2011年食品药品监管部门下划地方，食品药品监管的财政预算拨款只够发放职工工资、离退休费和维持局机关运转所需的基本公用经费。食品诚信体系建设、食品检验、人员培训等项目资金未列入财政预算，也给工作的开展带来了极大的困难。
(四)执法装备和检测设备落后，制约了食品安全监管工作的深入开展。目前食品检验检测设备和检验人员缺乏，尚无法开展食品样品的检验工作，抽样还需送省食品药品检验所检验，检验设备设施和执法装备难以满足现代餐饮服务食品安全监管工作的需要，一定程度影响了我县餐饮服务食品安全工作的深入开展。
三、工作对策及措施
(一)强化政府参与，部门配合。
对于我县餐饮服务环节存在的无证经营行为仅依靠食品药品监管部门很难处理解决，《中华人民共和国食品安全法》明确规定，食品药品监管部门在处理餐饮服务环节无证经营行为，手段仅限两种：没收违法所得以及相应的违法物品和罚款。《食品安全法》对于无证经营行为没有提到"取缔"这一措施。因此，要解决餐饮服务环节无证经营行为，必须依靠政府及相关职能部门的密切配合。由政府部门牵头，食品药品监管部门、工商、公安、执法局等相关部门配合，落实责任，统筹规划，合理制定许可标准，按照“规范一批、提升一批、淘汰一批”的要求，引导企业合法经营，逐步提高餐饮服务单位持证率。
(二)加强监管能力建设，提高食品安全保障水平。
为了能满足我县餐饮服务消费环节食品安全监管，立足现实，加强基础工作，政府应进一步加大对餐饮服务监管人力、物力和财力的支持，改善监管条件，配备相应的食品监管队伍，按照1：30的比例，我县现有餐饮服务单位578家，最少应配备餐饮服务执法人员19人，因此县委、县政府应在县食品药品监管部门原有2名餐饮服务监管人员的基础上，再增设餐饮服务监管人员编职17名，使餐饮监管队伍能够适应发展需要，高效运转起来。食品药品监管部门则不断提高队伍素质，切实抓好执法队伍的业务培训，努力提高监管能力。自觉规范行政执法行为，推进依法行政，确保监管到位，不留死角，筑牢人民群众饮食安全“绿色”屏障。
(三)推进监管创新，全面履职。
食品药品监管部门应加快建立与现行体制相适应的工作机制，推进监管机制改革和创新，切实履行监管新职能。一是严格市场准入，加大对小餐饮违法行为的查处力度，提升餐饮服务经营水平。二是深入实施餐饮食品安全量化分级管理，开展示范街、示范店创建活动。三是突出抓好重点人群、重点地区、重点部位的餐饮服务食品安全工作，不断提高城乡餐饮服务食品安全总体水平;开展重大活动食品安全保障工作，确保活动顺利、有序进行;四是加大学校食堂、学校周边、旅游景区餐饮服务食品安全专项整治力度;督促餐饮服务单位落实索证索票制度，严厉打击违法使用“地沟油”、变质原材料以及违法添加非食用物质、滥用食品添加剂等行为，有效规范餐饮服务各项经营行为。
(四)强化食品安全培训，建立长效机制。
食品药品监管部门加强对餐饮服务企业的培训教育，专门组织餐饮服务单位食品安全质量管理人员开展食品安全知识培训，做到“两证”(培训证、健康证)齐全才能上岗。其他从业人员要不定期接受在岗培训，提高餐饮服务行业从业人员，特别是企业负责人的法律意识和责任意识，提高餐饮服务提供者、从业人员的食品安全知识水平和服务能力，提升从业人员守法经营和规范操作水平，引导企业守法生产经营，诚信生产经营，逐步实现变被动管理为主动管理。
(五)搞好宣传普及工作，营造良好的食品安全氛围。 采取群众喜闻乐见的形式，利用各种宣传教育载体，加大宣传力度，扩大宣传覆盖面，增强宣传针对性。广泛深入地宣传《食品安全法》，普及食品安全知识，让食品安全知识进入千家万户,让消费者掌握和了解食品安全法律法规、食品安全知识、伪劣食品鉴别能力,指导消费者正确消费，引导消费者去消费环境卫生、信誉良好的餐饮店就餐。
民以食为天，食以安为先”，食品安全工作任重道远，关乎大局稳定，社会和谐，直接影响公众的身体健康和生命安全，是惠及民生的一件大事，也是一项长期性、经常性、重要性的工作，只有在政府参加，部门配合，各司其职，各尽其责，才能把这项工作做好，才能确保人民群众饮食消费安全，让人民群众满意。
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