篇一：中国农村土地制度改革的现状与问题
中国农村土地制度改革的现状与问题
摘要：“民以食为天”，这是我们经常说的一句话，因而土地制度成为了关键所在，土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展，还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率，也关系到中国农村的政治稳定。当前实行的土地制度存在很多的不足和缺漏，因此进行土地制度改革势在必行。除了一系列土地制度改革之外,尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地农民保障基金”或许是比较好的配套制度选择。 关键词：土地制度；农民权益；土地改革
1.农村土地制度的形成背景
1.1我国现行的农村土地制度是在特殊的历史条件下形成的。
我国是社会主义国家，从1952年实行社会主义改造起，一直实行土地公有制度。1978年，党的十一届三中全会之后，农村普遍建立了 “双层经营，家庭联产承包责任制”，把原由农村集体经济组织(生产大队或生产队)统一经营的土地承包给农户分散经营，农村土地实行“两权”分离，村集体(生产大队或生产队)拥有土地的所有权，承包农户拥有土地的使用权。加上国家大幅度提高了粮食收购价格，减少了粮食征购量，农民从事粮食生产经营的积极性空前高涨，从根本上解决了全国人民的吃饭问题。为了稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定， 2002年8月29日第九届全国人民代表大会第二十九会议通过，出台了《中华人民共和国农村土地承包法》。规定“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”同时规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。”“承包期内，发包方不得调整承包地。”“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。”“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”。
1.2我国现行的土地制度
我国现行的“农民集体所有、家庭承包经营”的农村土地制度,赋予农民生产经营自主权,减少了不必要的劳动监督和生产组织等管理成本,调动了农民的生产积极性和创造性,促进了农业生产迅速发展。然而,伴随农业和农村发展的任务和外部环境的变化,农村土地制度自身的不足与缺陷逐渐暴露,集中表现为:土地产权归属安排不当、权责混乱和农村土地管理工作薄弱;农民不稳定的土地使用关系和土地资源低水平的配置。这些问题决定了现行农村
土地制度难以为农村经济和社会全面发展提供持久的推动力。农村土地制度的改革与创新,既是其自身矛盾发展的必然要求,也是我国实现由二元经济和社会结构向一元结构转变、城乡统筹和谐发展的必然要求。
2.现行农村土地制度存在的问题
2.1农村土地制度不完善,土地市场化不充分
完善的农村土地管理制度,健全的土地市场体系,是优化农村土地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条件。目前,国家出台了国有土地流转管理的相关法律、政策,然而,却未出台相关的农村集体建设用地流转的法律、政策,造成了集体土地管理相当薄弱。有关法规对农村承包地的流转也只是抽象规定,对土地使用权的出让、流转中各方权利、义务及法律责任并没有明确的规定,致使农村土地流转过程中存在着严重的地方利益和意志倾向,有关部门也难以对集体土地流转实行全面有效的管理。集体土地使用权发生权属纠纷时也很难从法律和行政上进行解释和处理。农户之间的土地流转也存在着盲目随意、操作无序等不规范现象,一旦发生纠纷则处理难度很大。土地流转的价格也很不规范,流出户漫天要价,转人户则把价格压得很低,缺乏对土地流转合理价格的定位。同时,流转农地的用途也缺乏有效管理,一些农户随意改变土地用途,将转人的农地用于非农项目,如开挖鱼塘、修建圈舍、建造厂房等,严重干扰了正常的农村土地流转市场秩序。此外,农村还存在着一些农户不愿种地也不想把承包地流转出去的现象,致使土地闲置、抛荒而无人问津,浪费了大量宝贵的耕地资源。在征用农村土地过程中,各级政府和各利益集团往往通过低价买进、高价卖出来获得土地的增值租金,而农民却得不到合理补偿的情况时有发生。
2.2土地产权归属安排不当、权责混乱
近些年随着改革的深化,产权问题被推到前沿,并且由于自身的客观性而逐渐被人接受。产权一般被界定为建立在一定生产资料所有制基础上的财产的归属权利和运用财产的行为权利,包括财产的所有权即财产的最终归属权,也包括具体占有、使用、交易、收益、处置等行为权利。现行农村土地制度对于土地产权在不同主体间的归属安排不当,造成各项权利主体对土地的权利、义务、受益、责任不能明确,权责混乱,是农村土地经济关系多重矛盾产生的根源。
农民集体作为农村土地的所有者,实践中难以充分行使土地的所有权,土地权益受到多方侵蚀。根据我国法律、行政法规、中央有关政策的规定和农村土地所有权演变历史可以认为:农民集体是农村集体土地的所有者,土地所有权赋予农民集体,农民集体要充分行使土地所有权,理论上需要成立农民大会或者农民代表大会作为农民集体的权力机构,建立农民集
体土地的经营管理主体和相应的监督机构监督经营管理主体,并保证这些组织机构科学有效运转。这些组织的建立和运行费用极为高昂。我国的现实国情决定了农民集体难以充分行使土地的所有权。长期以来,农民集体的土地权益受到多方侵蚀,表现为:一些国家部门和地方政府经常假“公共利益”之名凭借行政力量,从集体土地的经营管理者手中取得农地的使用权、收益权和处分权;一些农村干部利用集体土地发包权为自己谋取私利,侵害农民的土地权益,集体所有制关系被极度扭曲;农民个体对土地的掠夺式经营造成土壤肥力下降,一些农民受利益诱导变相违规私下转用农地或超占宅基地。
2.3土地的社会保障功能过强
我国是农业大国,目前农村人口约占总人口的70%,由于农村社会保障制度呈缺位状态,对于大多数农民来讲,承包土地不仅具有就业生存功能,而且具有社会保障福利功能。农村土地无论面积大小和土质状况,按农业户口一律按人头分得一份土地。从实践上看,这也确实促进了农村经济的发展和农村社会的稳定,为我国国民经济和城市经济的健康发展做出了重要贡献,但同时也导致了农民过分的恋土情结,只要没有一个稳定、长期的工作,一般不愿轻易放弃承包地。有些农民尽管找到一份较为稳定的工作,但因担心未来政策的多变,也不愿意随便脱离土地,特别是在土地日渐升值的情况下,放弃承包地就意味着自己的利益受损。随着全国免征农业税政策的相继落实,农民更加看重自己的承包地。由此可见,农村土地过强的社会保障功能已明显抑制了土地向种田能手集中,影响了农业规模经营的进程,对农业技术的大规 模推广极为不利,也不符合市场经济条件下对农业和农村经济发展的要求。
3.土地制度问题的解决政策
3.1实现农村土地国有化、赋予农民长期的土地使用权
废除农村土地“按人均包”把生产用地、居住用地(宅基地)、公共用地等农村土地收归国有,变农村土地的集体所有制为国家所有制,农民获得长期较完整的农村国有土地使用权,即,农民对生产土地的承包权和原居住用地(宅基地)的使用权均被国有土地使用权取代,由政府无偿提供给新的农村社区农民使用。废除农村土地“按人均包”,即,农村在一定时点按照农业户口“按人均分”,将国有土地使用权一次性量化给农民后,不再进行和农村户籍挂钩的农村土地“按人均包”,今后农业户口主要用来表示职业身份和居住归属地,农民对国有土地使用权的获得主要在家庭内部采取流转、继承等方式解决,国家需要确保妇女和男子使用土地的权益平等。
3.2建立完备的农村国有土地管理体系,实行农村国有土地垂直管理
农村国有土地管理部门可分为中央、省、县、乡(镇)四级,实行土地垂直管理。农村国
有土地管理体系的基本职能是:农村土地管理立法与制定合理的政策,实现土地管理的宏观调控;制定土地规划和农地基本用途与使用制度,保护基本农田;规范和监督农村土地使用权的流转,促进农地使用权流转市场的健康发展;保障国家为公共利益依法有偿征用农村土地顺利进行。最基层的乡(镇)一级农村国有土地管理部门的主要工作是:首先,从地籍管理方面对农村土地进行全面清查登记,建立完善的土地档案;其次,明确农民(户主)拥有的国有土地权属状况后,要对农民的土地使用权予以登记、备案,核发统一规范的农民国有土地使用权证书,土地使用权流转、继承时的登记等规范化管理;其次,协助税务部门收取农业土地使用税;再次,对擅自将耕地转为非农用途、毁坏耕地、弃种弃管等行为进行处罚;最后,协助土地的征用及补偿工作等。
3.3开创农村土地使用权流转的新形式。
通过土地租赁实现土地使用权流转是世界上通行的做法。大量事实表明,土地租赁市场可以规避风险,使土地资源利用效率更高,更有利于形成规模经营,是土地流转的一种有效形式。在我国农村的双层经营体制下,发展农村土地租赁市场,允许并引导土地租赁的流转方式,是比较可行的推行农村土地使用权流转的有效途径。
确立农村土地使用权流转的农户自由原则,并辅之以政府调控与服务的原则。在推进农村土地使用权流转工作中要坚持农户自由原则。任何人都不能违背农户意愿搞强制流转。同时,农村土地使用权流转又离不开政府的调控和服务。要明确政府在农村土地使用权流转中的职责,强化政府对农村土地使用权流转的管理、调控和服务职能。
参考文献
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篇二：当前中国农村土地制度改革的现状与问题
题目：当前中国农村土地制度改革的现状与问题1
核心问题：农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展,还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率,也关系到中国农村的政治稳定。
论点，论据。一、农村土地政策变化及其背景2004年,中国政府的农村土地政策的基本法律框架没有大的变化,但在局部上也做出了较多调整。这年土地政策的显著特点是强调中政府要实行世界上“最严格”的土地政策,以保护中国日益紧缺的土地资源,控制乱占和滥用土地。农村住房建设过度占用耕地也已经达到触目惊心的地步。而自然村目前仅有少数人居住,严重“空心化”。同时，目前农民上访和投诉中涉及到的土地案件已经占到全部上访和投诉数量的首位。据估计,全国失地农民数量达到3000万以上。从近年土地被征用的数量和国农民人均土地面积这两方面判断,3000万失地农民的数量估计并不为过。少数农民因为得不到合法的土征用补充费用,与村集体的干部和地方政府发生冲突,成为常年上访户。还有的地方农民集体与征地单位或地方政府对抗,造成严重的地方社会治安问题。
二、关于现行土地法规的评论。经济学把一项财物的使用权、处置权、收益权作为关于这项财物的所有权,这是一种便于分析的定义。(一)《农村土地承包法》使所有权在国家与集体、农户之间发生分割土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割,但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。深入想,这种界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端,但又想继续维持集体所有制的框架,不免在逻辑上漏洞昭然,在实践中弊端丛生。(二)政治权力结构使乡村干部成为土地所有权的人格化主体(三农户而非个人作为承包权的主体产生了承包制的内在不稳定性四)农户的不完整的土地财产权
三、土地制度的经济影响(一)土地制度是否影响农民收入:对已有文献的一个简单评述大体有两种对立的意见,一种认为目前的土地制度与各种其他可能采用的改革方案(例如耕地私有制或永佃制)比较,对于村经济发展的影响不会有显著差别。另一种自然是相反的观点,认为目前的农地制度有重大缺陷,非改革不能推动农村经济发展和农民收入水平的提高。(二)土地规模经营潜力与农入增长之间的关联性估算。(三)土地征用中发生的农民利益流失估算农民因土地被占用,究竟给社会贡献了多少资金,这是一项很不容易算好的账(四)现行土地制度对国民经济宏观运行的
影响
四、土地制度改革的政策建议.(一)农地制度的改革路径农地国有化主张退出权”方案设计。建立混合所有制的主张。2.改革建议假设中央政府采用下述农地制度改革的方案:1)农村耕地承包权独立化、长期化、商品化。(二)农地征用制度改革1.现行制度的不合理性现行法律规定的不合理性是显而易见的。如果只是农业用地的所有权转移,地价作为年收益的6至10倍是合理的2.农地征用改革方案第一,把现在村集体的土地出让权力和收益享有权利完全拿掉第二,在商业性的耕地占用中,用一个新的税种替代耕地占用补偿金的征收,并由国税部门负责征收。第三,土地交易的行政监管部门实行垂直领导。中央政府已经考虑实行这个制度。土地监管部门负责认证土地交易价格的评估机构的执业资格。第四,由土地法庭作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。第五,借鉴发达国家的经验,制定土地(或土地使用权)交易价格条例,规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。第六,在目前城市公有土地实行国家所有制的情况下,可以考虑延长土地使用者的使用年限到100年,待条件成熟以后,可以进一步深化所有权改革。3.尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地”农民保障基金”
题目：农村土地流转的问题及对策2 1 当前中国农村土地制度改革的现状与问题 党国英 (中国社会科学院农村发展研究所,北京100032) 第44卷第4期华中师范大学学报(人文社会科学版)2005年7月
Vol.44 No.4 Journal of Huazhong Normal University (Humanities and Social Sciences) Jul. 2005
核心问题：加快农村土地流转，是建设现代化农业的客观要求和推进城乡统筹发展的关键。 当前我国农村土地流转中存在土地用途改变、有效需求不足、流转期过长等问题，解决的方法就是要依法依规办事、积极开拓市场及加大金融扶持等，以确保农村土地流转的健康发展。 论点，论据：一、当前农村土地流转中存在的问题分析1．土地流转后改变农业用途。新路村的土地流转后，一般用作为建设木材市场、建材市场，还有建楼房以用于出租。土地流转后因改变土地用途而导致土地质量下降，缺乏耕地保护和可持续发展意识。2．土地流转的有效需求不足。在调查中发现，各地农业产业化龙头企业和各类合作社组织在土地流转过程中起了重要的推动作用，然而农业产业化企业在土地的使用价格上让其退而止步。3．土地流转期限过长侵害农民的根本利益。土地经营权的长久不变是从根本上保证土地属性和农民利益，但是，一旦出现土地大规模的长期流转，就有可能产生圈占土地现象，将直接影响农民利益。4．土地流转后带来的社会压力土地流转，尤其是规模化经营导向的土地流转，必定会提升农业生产的集中度和机械化程度，从而无法避免地产生大量的农村剩余劳动力， 对城市消化农业人口的能力是一个严峻的考验。5．土地流转过程中金融支持不足在目前农土地高度分散的土地格局下，小农经济很难积累起大量资本，因为高效农业的投入巨大，而回报周期长，需要大量的资金投入。
二、改进措施及政策建议．确保土地流转的可持续发展土地不但是农民最基本的生产资料也是农民最基本的生活保障和社会保障，是农民最大的利益所在 ，也是农村最大的稳定因素。 因此，必须尊重农村生产力自身发展规律，尊重土地流转的内在规律，尊重农民的意愿 ，从该地的实际条件出发 ，因地制宜 ，稳妥推进土地流转。2．积极开拓土地流转的市场需求首先，探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。3．合理确定土地流转周期从新路村土地流转的个例来说，一方面，专业大户或农民专业合作社等经验实体希望能将土地长期稳定下来，形成稳定的规模经营。4．做好土地流转后的后续工作农村土地使用权流转为农业劳动力转移创造了条件， 同时，只有农业劳动力实现了稳定、大规模的转移，才能加快农村土地使用权流转进程，促土地适度集中、规模经营。5．加大对农村土地流转的金融支持力度①建立多层次多渠道的农村金融机构体系支持土地流转。②出台对土地流转方面银行贷款配套政策。
题目：农村土地流转中的农民问题研究——以郑州市为例
核心问题：目前各地的土地流转工作进行的如火如荼，很多文献都是关于土地流转可以带来集约化经营的农业和更高的土地利用效率等，关于农民问题的研究大都停留在土地流转之的一些补救措施上，而没有去深入探究土地流转中存在的农民问题。通过对郑州市农村调研发现土地流转问题背后是农民问题，只有农民问题解决了，土地流转的问题才能迎刃而解的。 论点，论据：1 郑州市农村土地流转的现状分析。关于土地流转，65.7%的调查者赞成在中国现阶段对于土地经营实现规模化发展；但是有57.8%的调查者不愿意把自己承包的土地流转出去，在问及“最主要的原因是什么”时，44.7%选“土地是自己现在和以后的保障”。关于农民收入和合作社的调查。66.3%的被调查者选择自己的家庭收入主要来源为种地，有 20.7%的选择靠在本地或出外打工获得主要收入。关于农民收入和合作社的调查。66.3%的被调查者选择自己的家庭收入主要来源为种地，有20.7%的选择靠在本地或出外打工获得主要收入。2 郑州市农村土地流转现状截至2009年10月底，郑州市土地流转总面积为2.4 万 hm2（包括980 hm2林地，170 hm2果园，193.3 hm2鱼塘，6480 hm2荒地），占农用地面积的7.5%，其中耕地流转面积1.616万hm2，占家庭承包耕地总面积的6.6%。耕地流转共及 98 个乡（镇）、街道办事处，931个行政村，5269个村民小组。耕地流转农户9.93万个，占总数的9.7%。3 郑州市农村土地流转中存在的农民问题（1）农村社会保障制度不完善，农民 2 农村土地流转的问题及对策王慧青 尹少华（中南林业科技大学 农林经济管理研究中心，湖南 长沙 410004）
“不敢”放手自己的土地。郑州市农村社保制度还不健全，保障水平低、覆盖面窄、参保门槛高，如农村低保制度受条件限制，并未真正全面实现“应保尽保”。（2）非农收入低，农村劳动力转移不出去，农民不能参与土地流转。（3）与土地流转的相关法规不健全，没有能切实保护农民的利益，加之他们自己的法律意识淡薄，一旦发生流转纠纷，很难保证自己的利益不受损害，使他们对土地流转“望而却步”。（4）个别乡（镇）、村存在“强制流转”现象。
二、郑州市农村土地流转中的农民问题分析。1农民缺少参加土地流转的动力分析，农民的现在之忧和后顾之忧——社会保障制度不健全，农民“不敢”放手自己的土地,农民缺少参与土地流转的“政策动力”非农收入低，加上国家惠农政策的出台，如果土地流转政策不能保证使他们的实际收益超过从自己种地的所有收益，他们是不会参与的。农民缺少参与土地流转的“权利动力”在土地流转纠纷和“强制流转”中，农民不能维护自己的权益，他们很“受伤”，使他们对土地流转产生了逆反心理。2 土地流转效率和农民致富的不同步。土流转首先解决的是土地利用效率的问题 政府关注的焦点是土地的利用效率问题
，但是农民关注的是自身的致富问题。三、现有的解决方案：解决农村土地流转中的农民问题解决农民的社会保障，免除了他们后顾之忧。加快城市化进程，依靠城市化发展的力量带动农民问题的解决发展生产力。解决了农民的收入问题以后，需要解决的就是提高他们的技能及发展意识。让农民参与到土地流转中去，获得一部分收益。
四、郑州市土地流转工作的对策建议。探索建立农村社会保障体系。建立失地农民社会保障制度为彻底解决许多失地农民“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”状态和“有路可走、无地生存”的困境，要从维护农民合法权益的高度对待失地问题，为失地农民建立基本生活保障制度法律、法规基础此时的法律法规要明确参与土地流转各个主体的权利和义务，其中主要有参与土地流转的农民、企业、一些组织、政府，要使得参与流转的主体很清楚的知道自己具有哪些权利，要承担哪些义务，要怎样做才不违法。
题目：农村土地流转状况调查与思考3
核心问题：农村土地流转总体上表现出流转速度加快、流转类型多样、流转主体多元化、以短期流转为主、由市场决定价格、租金支付方式多样等特点,流转土地表现为种植大户、龙头企业、专业合作社、集体统一经营、股份合作经营等形式,并表现出流转组织化水平提高、仍以种粮为主、农民权益得到有效保护、政府鼓励等新趋势,土地流转优化了农村资源配置、促进了现代农业建设、提升了农业产业素质、促进了农民增收和农民生活方式转变;在推进土地规范流转方面应切实落实土地承包关系长久不变政策,引导流转行为长期化、规范化,正确引导工商资本参流转,强化对规模经营以及粮食生产的政策扶持,完善粮食主产区利益补机制,健全农民社会保障体系,加强政府部门对土地流转的服务与管理。
论点，论据：一、农村土地流转总体情况。1流转速度有所加快。2流转类型丰富多样。3流转主体日趋多元化。4流转期限以短期为主。5市场形成流转价格。6费用支付方式多样。
二、流转土地的经营形式。目前,农地流转后的经营形式发生了很大变化,除传统的农户之间自发流转后小规模经营之外,还出现了多种经营形式,呈现出土地流转、规模经营与农业产业化经营等相互交织的局面。比较典型的经营形式创新有六种: 1种植大户经营；2龙头企业直接经营；3专业合作社经营；4“龙头企业+合作社”经营；5集体统一经营；6股份合作经营。
三、农村土地流转的新特点。在流转速度不断加快和经营形式不断创新的。同时,农村土地流转还表现出一些新的特点:1流转的组织化水平有所提高。2主产区流转后仍以种粮为主。3 农村土地流转状况调查与思考黄延信 张海阳 李伟毅 刘 强 《农业经济问题》(月刊) 2011年第5期
3农民土地权益得到有效保护。4政府出台鼓励政策措施。
四、农村土地流转的主要成效。土地流转不仅优化了农村资源配置,促进了农民就业增收,而且对在小规模家庭承包经营条件下建设现代农业进行了有益探索。1优化了农村资源配置；2促进了现代农业建设；3提升了农业产业整体素质；4促进了农民增加收入；5转变了农民的生活方式。
五、当前农村土地流转中存在的问题。尽管当前农村土地流转总体呈平稳有序发展态势,与流转直接相关问题并不十分突出,但一些潜在矛盾不容忽视。1土地权属不清、承包政策落实不到位影响流转。2部分地区土地流转存在非粮化现象。3流转期限短期化不利于经营者加强农业基础设施建设。4政府职能定位不准影响土地流转的顺利进行。
六、引导土地流转规范推进的政策建议。目前,我国农村土地承包经营权流转迎来了难得的历史契机。1切实落实农村土地承包关系长久不变。2·引导农村土地流转行为长期化和规范化。制定土地长期流转的鼓励和支持政策,引导转出土地农民与经营者签订长期流转合同,为经营者增加长期投入、开展基础设施建设创造条件。3正确引导工商资本参与土地流转的行为。4强化对规模经营从事粮食生产的政策扶持。5完善粮食主产区利益补偿机制。现有产粮大县奖励政策不足以改变产粮大县财政拮据的状况,不足以调动地方政府保护耕地建设耕地、发展粮食生产的积极性。
题目：农村土地与农民的社会保障4
核心问题：“十五”计划把加快完善社会保障制度，作为关系改革、发展、稳定全局的大事。我国十三亿人口，农民占百分之七十。完善社会保障制度，必须把完善农民的社会保障制度放在重要地位。否则，“完善社会保障制度”自身，将是严重残缺的，其成就和作用将是有限的。此，“十五”期间必须高度重视完善农民的社会保障。在农民的社会保障中，土地占有重要地位传统的农民社会保障，实质上就是以土地为核心的保障。今后，在完善农民社会保障的过中，完善土地的保障功能，仍将继续具有重要意义。
论点，论据：一、土地保障与联产承包制上个世纪八十年代初期，在全国范围内实行联产承包责任制，这是迄今为止中国农村最具深远意义的重大改革。它是20年多来农村经济、乃至国民经济中，一系列重大改革的引子。传统的农村集体经济体制下，农村土地实行集体所有、统一经营。农民对这种集体的成员权，是与生俱来的。这种成员权主要体现在两个方面，一是作为集体中不可分割的一部分，拥有对于土地的产权，特别是部分剩余索取权；二是成年后在土地上就业的权利。这种成员权加上土地的养育功能，使土地能够在相当程度上，发挥对农民的就业保障、生活福利保障和伤病养老保障功能。
二、土地保障的新矛盾。实行联产承包制（十五届三中全会后改称家庭承包制），从早期动因上看，是为了解决农土保障功能的严重供给不足问题。这场改革的发生，也带来了土地保障功能的一系列新变化。主要表现是：第一，提高了土地的生产力水平，增强了土地的收入保障功能。改革初期农业生产力迅速发展，农民收入水平的迅速提高。第二，强化了土地的失业保障和社会稳定功能。实行联产承包制，赋予了农民对部分土地的承包经营权。但是，自实行联产承包制以来，农村经济和整个国民经济的迅速发展，也使土地保障功能的发挥，面临着一系列新的矛盾：1发挥土地的保障功能与提高土地利用效率的矛结构调整的矛盾；
三、土地保障能力的再造与农民社会保障体系的建设双管齐下，提高农业经营效益和比较利益水平，激活土地的保障能力。鼓励土地流转制度的创新，积极探索多种形式的土地资本化，实现土地保障模式由消极向积极的转变。
统筹城乡试验改革的实践经验
核心问题：2007 年 6 月，成都成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，为了尽快形成统筹城乡发展的体制机制”的要求。成都实验区在构建新型城乡关系、 优化城乡功能和形态、 推4 <农村土地与农民的社会保障> 姜长云 国家计委产业发展研究所
进农村农业发展以及社会管理等方面进行了大胆探索。取得的一些成果和发现的问题，以及下一步的探索方向。
论点，论据:一、构建新型城乡关系的重点在于：1城乡规划一体化；2城乡产业发展一体化；3城乡市场体制一体化；4城乡基础设施一体化；5城乡公共服务一体化；6城乡管理体制一体化；基于这六个一体化，成都市从政策到实践都坚持“统筹城乡”这一目的，经济上，2009 年，成都工业集中度达 70.2%， 城镇化率达 64.9%，耕地规模经营率达 33.3%， 形成了城乡一体、梯度布局、三次产业协调发展的良好局面。政府管理方面，自 2005 年起对规划、农业、交通、财政等 30 多个部门进行归并调整，2010 年推进新一轮政府机构改革，建立了体现政府职能转型特点的大部门管理体制及与功能区建设相适应的行政管理体制，政府工作部门由 51 个减少到 41个；在全国率先启动行政审批制度改革，削减 90%以上的行政审批事项，市级两级行政审批 “两集中、 两到位”，率先实行“一窗式”并联审批模式，办理时限平均缩短 77%；强化政府的公共服务职能。成果显著。
二、优化城乡功能和形态。1.形成人口、资源、环境协调发展的总体功能分区。 以市域生态及现实条件为依据，在充分保护和尊重生态本底的基础上，将市域划分为两带生态及旅游发展区、优化型发展区、提升型发展区、扩展型发展区四大总体功能区，明确了各区的功能定位和发展导向。2.确定产业有效聚集的战略功能区。3.形成凸显生态优势的新型城乡形态。引导形成凸显生态优势的新型城乡形态。
三、促进农业、农村发展1.以产权制度改革为基础推进农村土地有序流转。截至 2009 年底，全市在确权颁证后实现产权流转共计 6.63万宗，金额 33.62 亿元。2.以农村投融制创新激活存量资源和参与主体。截至 2009 年底，各级投融资平台筹集项目资金 236.86 亿元投向农业农村。3.以集体经济组织形式推动农业、农村现代化进程。农村合作经济组织的发展， 带动了农户进行标准化生产，促进了农产品统一营销、 统一经营， 提高了农发展的集中度，壮大了集体经济实力， 为推动农业、农村现代化进程提供了组织保证。
四、社会管理1.推行城乡统一户籍制度改革。2.完善基层治理机制。 健全民主决策机制，开放各级党委常委会（全委会）、人大常委会、政府（部门）常务会；政府的重大决策、各部门的重大工作，邀请专家咨询论证。3.改革村级公共服务和社会管理体制。
五、下一步试验重点限于“成都试验区”建设时间尚短，同时还面临一些地方层面难以克服的制度性障碍，改革内容尚在“深水区”边缘徘徊。1.以“城乡一体”为目标进一步夯实乡统筹发展的体制基础。2.以“社会公正”为目标完善公众权利和市场体制。
题目：中国农村土地承包经营权的产权残缺5
1978年开始的以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革实现了农村土地集体所有集体经营向集体所有家庭经营的深刻转变，并以此极大地促进了农村社会经济的迅速发展。但我们也不可否认，现行农地家庭承包经营的土地产权制度安排仍存在诸多缺陷，现实生活中也不乏任意缩短农民土地承包期、随意收回承包地、多留机动地、提高承包费等侵犯农户土地承包经营权的典型案例。
就我国农村集体所有制的土地而言，现行家庭联产承包责任制下土地承包经营权具有下列特质：其一，农地所有权属于村农民集体所有，集体依法组织土地发包或对土地进行再调整；其二，特定社区范围内的农民在保证国家和集体利益的前提下通过承包合同等形式按人口或人劳比例平均分配土地以获取承包地，依法对集体所有的土地拥有承包经营权，但这种承包经营权受到极为严格的限制；其三，国家对土地承包经营权进行严格的规定和控制。尽管说与人民公社时期农民及集体几乎没有任何决策权和剩余控制权相比，家庭联产承包责任5 <中国农村土地承包经营权的产权残缺与重建研究>钱忠好 经济学研究
篇三：农村土地制度改革影响深远
农村土地制度改革影响深远
中国农村金融论坛顾问 陈锡文
党的十八届三中全会决定中关于农村的改革任务，是放在健全城乡发展一体化体制机制的大背景下来部署的，大体可以概括为以下十个方面：改革农产品价格形成机制和完善农业支持保护体系；改革农村土地制度；改革农村集体经济组织产权制度；推进农业经营体系创新；改革农业和农村投资体制；改革农村金融体制；农村行政管理体制和社会管理机制创新；农村社会事业发展和基本公共服务体制改革；健全农村生态保护和环境治理制度；户籍制度改革和农业转移人口融入城镇。
农村土地制度改革牵涉面广，在体制方面触及的层次深，所以引起了社会各界的普遍关注。推进农村土地制度改革至少会对国家土地管理制度、城乡之间土地资源配置和利用、农业经营体制、农民土地财产权利等产生影响。
征地制度改革
十八届三中全会决定对征地制度改革提出了五项要求：
允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地进入建设用地市场，并且和国有土地同等权利。其意为：在城镇建设规划区的范围内，如果涉及到符合规划和用途管制的农民集体经营性建设用地，可能就不再征收，以继续保持农民集体所有权的状态进入城镇建设用地市场。
在前一条的基础上进一步缩小征地范围，规范征地程序，同时健全对被征地农民的多元保障机制。
更重要的问题是农地转为非农建设用地后的增值收益如何分配。十八届三中全会明确提出要建立兼顾国家、集体、农民三者的土地增值收益的分配机制，并明确要求合理提高个人收益。世界各地采取的办法大体为两种：一种是土地的增值收益归土地所有者，然后由政府通过税收来调节；另一种则是根据法律规定农民所得的比例。十八届三中全会有关征地制度的改革还有如下要求：减少划拨用地，更多的建设用地要通过市场机制来配置；建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。这对于遏制城镇化进程中的土地饥渴症显然有重要意义；完善建设用地二级市场，这对推进城镇建设用地的二次开发、节约集约用地也会发生重要作用。
农村集体建设用地改革
对于农村集体建设用地，不能用解决城镇化地区农民土地的办法来对待整个农村的建设用地。同时，也要考虑我国的城镇化到底还需要多少建设用地。绝不可能把农村节约的建设用地指标都倒到城镇来用。城乡建设如何统筹规划，农业人口转移、部分村庄逐步消亡后如何合理补偿农民，以将农房、村庄复垦为耕地等问题，应抓紧研究。十八届三中全会决定还提出对于农民住房财产权的抵押、担保和转让的问题。这至少涉及到三项重要制度。首先是农村集体经济组织制度。农民宅基地是农民以集体组织成员的名义获得的，且只有本集体的成员才能在本集体申请宅基地，如果农民可以将其住房抵押、担
保、转让，是不是意味着集体外部人员也可以获得？这涉及到农村宅基地制度的根本改变。其次，虽然农民房屋的建设费用是自己负担的，但是宅基地所有权是集体的，而农民的宅基地是无偿获得的，这表明农民的房产权的权能是不完整的。如果允许产权不完整的农民住房直接进入市场，制度上该如何对待城镇中类似的住房，比如经济适用房和其他购买型的保障房？这涉及到整个房地产市场规则的根本改变。最后，我国最高法曾经解释：接受房屋抵押的银行在抵押人无力偿还贷款、房屋被银行收走的情况下，必须保障抵押人及其赡养人口的基本居住权。这些情况都表明农民住房财产权抵押、担保、转让的复杂性，十八届三中全会决定中提出的农房抵押、担保、转让只是选择若干试点、并要慎重稳妥推进。
农民承包耕地经营体制的改革
改革中需要解决好的问题主要在于两个方面：怎样保障农户作为土地承包者的权利；怎样通过流转土地经营权使农业在现代化道路上更快发展。十八届三中全会决定提到加快构建新型农业经营体系。这不仅要培育从事农产品生产的多种经营主体，还要培育不直接提供农产品、但给其他农户提供经济技术服务的多种主体。这是我国农村近期发生的一个深刻变化。“耕、种、收靠社会化服务，日常田间管理靠家庭成员”——这种靠扩大社会化服务的规模，弥补农户土地经营规模不足的经营形式，明显提高了农业的效率和效益，也符合现阶段大量农村劳动力在城乡之间徘徊的现实要求。以承包农户流转土地经营权、发展多种形式适度规模经营为主要形式的农地经营体制改革正
比较顺利地向前推进。只要把握住这个方向，坚持让农民依法、自愿、有偿流转土地经营权，不搞大跃进、不搞强迫命令、不搞行政瞎指挥，就不会出现大的问题。
农村土地制度改革将拓展金融空间
农村土地制度改革，特别是农民土地承包经营权、住房财产权和集体资产股份占有权允许抵押、担保，一定会给金融业带来巨大的发展空间，也会带来新挑战。 首先，农民土地承包经营权实际抵押的只能是经营权。承包权是农户作为集体经济组织的成员权，是不能抵押的。但是，法律又允许农民把承包土地的经营权转让给别人，这表明农村土地是可以实行所有权、承包权、经营权“三权分离”的。农户承包土地的经营权抵押是可以展开的，因为即使经营失利，农户失去的也只是几年的经营权，而承包权、集体的所有权都不会受影响。其次，农民住房财产权的抵押是宅基地的抵押，还是住房财产权的抵押，抑或是居住权的抵押？这需要在慎重稳妥的试点实践中进一步探讨和研究。
最后，农民还拥有对集体资产的收益分配权。资源性资产要依法承包到户，实行确权登记颁证，由农户自主经营。拥有非资源性的经营性资产的农村集体经济组织，主要分布在沿海发达地区和大中城市郊区，而这类地区都正在快速城镇化。因此对这部分资产实行股份合作制改革，将它们折股到户，按股分红，对保障农民的集体组织成员权利，对集体资产的经营实行民主管理和民主监督都有重要意义。但农户占有的集体资产股份，到底能不能抵押？这个问题很复杂，它甚
至最终关系到集体组织本身的存废。据我们了解，在已经实行了集体资产股份合作制改革的地方，似乎还都没有允许农户将占有的集体资产股权去抵押或转让给本集体组织以外的成员，而这种规定完全都是由农民通过民主协商的程序自主制定的。
农村集体经济组织的产权制度改革，是为了清产核资、完善民主管理和监督制度、对收益实行按股分红。也正因为如此，绝大多数集体组织实行股份合作制的产权制度改革后，基本都采取将这些资产实行租赁经营的办法，很少有自己经营或入股经营的，主要就是为了防范风险。所以，目前各地的农村产权交易市场，交易量最大的是农户承包土地的经营权、林权，还有集体依法取得的建设用地和房产的使用权。因此，某种程度上讲，农村产权市场实际是农村集体资产（包括承包到户的集体资源性资产）经营、使用权的租赁市场。当然，今后会发生什么变化，还要观察，也取决于政策的取向。
在政策上允许农民占有的集体资产股权抵押，而事实上会不会发生，这是两回事情。把农村集体经济组织制度与一般的企业制度等同起来，以企业改革的理论去指导农村集体经济组织的改革，至少在现阶段大概是行不通的，因为农民担不起被破产、下岗的风险，我们的社会、政府也担不起这个风险。因此，农村集体经济组织的产权制度改革，现阶段的重点应是摸清“三资”家底、接受群众监督、保障农民作为集体组织成员的财产权利。
上面讲的这些问题，可以概括为在深化农村改革中需要破解的四大难题：首先是征地制度改革，实际涉及的问题是允许在城镇中有两
《农村土地制度改革》
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