篇一：关于机关事业单位编外用工问题的思考
关于机关事业单位编外用工问题的思考
【内容提要】编外用工问题从上世纪就已存在于我国机关事业单位中，如今扩张趋势明显。适度的机关事业单位编外用工规模，对于缓解当前政府职能转变与编制刚性约束的矛盾有一定现实意义。不断膨胀的编外用工引发了系列问题，加强机关事业单位编外用工分类管理，探索政府购买服务的规范用工模式成为当前缓解机关事业单位人手不足、提高公共服务水平的有效途径。
近年来，随着我国经济社会及公共服务事业的快速发展， 各级机关事业单位在核定编制外临时聘用工作人员（以下简称编外用工）的现象比较普遍，而且数量不断增多。编外用工虽然缓解了当前政府职能转变与编制刚性约束的矛盾，但也存在管理失控、招聘无序、使用不合理、遗留难题多等问题。本文试以分析江苏省淮安市及其他地区编外用工情况，通过查析机关事业单位编外用工的动因、形式和弊端，积极探索规范编外人员分类管理、推广政府购买服务模式，逐步缩小编外用工规模，最终解决编外用工问题。
机关事业单位编外用工状况分析
机关事业单位在编制控制日益紧张的前提下，为了解决人员短缺问题，临时聘用编外人员成为一种重要补充方式，操作形式多样、分布广泛。淮安市作为江苏省北部的地级市， 根据2010年的统计数据，当时市级机关事业单位的编外用工就有6300多人，约占核定编制总数的33%，每年工资支出达到1.4亿元，而且增长趋势十分明显。
从各地的编外用工情况来看， 机关事业单位编外人员大多集中在公安、教育、卫生、新闻宣传、城管、交通等部门下设机构或所属事业单位。主要有以下几种类型：一是机关事业单位后勤服务人员和部分行政辅助工作人员，包括司机、门卫、打字员，以及公安系统的辅警、文员和城管部门的协管员等；二是技术含量较高的岗位外聘人员，如教育系统的学校自聘代课教师，卫生系统的医院自聘医生、护士，新闻广电系统的编辑、记者、播音等；三是因公共服务量增加而临时聘用的编外人员，如环卫处、社会福利院等公益单位；四是因照顾性安排或减轻在编人员工作量而由单位聘用的编外人员。
造成机关事业单位大量使用编外用工的原因主要有以下几点：第一，社会事业快速发展产生的用人需求与编制管理之间的矛盾，是导致机关事业单位使用编外用工的客观原因。随着市场经济发展和社会管理内容复杂程度加大，机关事业单位工作量明显增多，原有的人员编制已不能适应发展的需要，增加工作人员成为必然要求。但由于财政负担、编制控制等因素，一些机关事业单位的增编要求很难及时得到充分满足，便开始雇佣“临时工”解决人手不足的问题。第二，机关事业单位乐于使用成本相对较低的编外用工，成为编外用工数量不断增加的内在动因。大家认为1名编外人员经费支出一般只有在编人员的一半左右，而且编外人员进出自由、管理灵活、手续简便，还“听话、好用”，这都导致了一些空编单位不愿招录正式职工，而喜欢使用编外人员。另外，规避严格的机关事业单位招录程序而便于照顾安排关系人员也是机关事业单位使用编外用工的一个重要因素。
机关事业单位编外用工的弊端
长期以来，机构编制部门对机关事业单位在编人员的管理，有着一套行之有效的管理办法和规章制度，但对编外人员管理却缺少统一的办法措施，长期以来一直依赖用工单位自主管理，编外人员的招录、使用、管理处于一种无序状态，致使编外用工不断膨胀，暴露的问题较多。
1.增加了机构编制管理的难度。
机关事业单位编外用工的不断膨胀冲击了传统的机构编制管理观念，编外人员作为在编人员的临时补充，如何规范管理成为当前机构编制工作的新难题。机关事业单位编外用工其实上世纪就已经存在，这种临时性用工随着政府公共服务事务的增多和做事理念的转变而大量出现，并且用工时间延长、称谓变化增多。随着《劳动合同法》的修订，依法用工意识的增强，机关事业单位大量使用编外用工而暴露出来的问题，越来越引起政府重视。但由于缺乏明确的编外人员管理机构，各地对机关事业单位究竟需要用多少人、用什么样的人、用多长时间、通过什么渠道进人等，没有形成统一的规定和标准；部分单位领导对使用编外人员控制意识不强，编外用工管理不规范，很容易引发人事纠纷。机构编制部门只是依法设置机构、核定编制、促使在编人员与编制员额的合理适配，一直没有将编外用工的使用纳入统筹管理范围，近年来部分地区才开始按照政府要求牵头管理机关事业单位编外人员，如何建立有效的机关事业单位编内、编外人员一体化分类管理模式成为当前机构编制部门研究的新课题。
2.削弱了政府依法行政的权威性。
由于编外人员不具备行政执法资格，编外人员使用范围如果把握不好，很容易在执法过程中发生问题。另外不规范的编外用人与依法用工的大环境不相适应。按照《劳动合同法》规定，用人单位需要与编外用工签订用工合同，但多数单位签订的劳动合同不够规范，如合同期限长短不一，福利保障标准不一，权利义务不明确等，编外用工随意性仍然很大。并且用工单位对编外人员缺乏统一规范的进出管理制度和考核管理制，一方面容易因照顾私人关系而录用不符合用工标准的人员，造成招聘人员素质良莠不齐，部分人员不能胜任工作却难以清退；另一方面不规范的录用管理使得编外人员和用人单位双方权益都难以得到保障，存在用工隐患，进而影响机关事业单位职能履行。
3.影响了单位的工作效能。
在实际工作中，部分单位人浮于事、因人设岗的现象依然存在，单位职能随着社会的发展会有所增减，人员自然也需要适当调整，对新增的工作量，会想方设法要求增编，增编不成便通过增加编外人员的方式来应对。由于编外人员的工资远低于在编人员，很多单位便以编外用工成本低为理由，大量使用编外人员，导致编外用工使用范围越来越广、数量越来越多，工作效能却没得到大幅提升。有些单位会把累活、苦活、脏活交由编外人员做，即使工作量一致，编外人员的工资也很低，容易造成编外人员心理失衡，工作积极性受挫。
4.导致政府行政成本明降暗升。
编外用工成为机关事业单位人员膨胀的暗道。编外人员队伍不断发展壮大，严重破坏了机构编制管理秩序，削弱了编制管理在调控行政成本及行政效能方面的作用。无固定期限劳动合同容易使长期聘用的编外人员变为实际上的固定用工。依照《劳动合同法》，连续订立二次固定劳动合同，或连续工作满十年的编外人员，都必须订立无固定期限劳动合同。“签订无固定期限劳动合同已将编外聘用人员可以体外循环的运行机理彻底打破，编外聘用人员将无法规避编制管理。”（葛滨《劳动合同法对编外聘用人员管理机制的影响》）很多编外聘用人员将转化为实际上的财政长期供养人员，清理清退变得更加困难，“花钱买服务”、“花钱办事”异化成了“花钱养人”，违背了政府购买服务的本质，既大幅增加了财政负担，也增添了机关事业单位人员编制管理难度。
规范编外用工管理的思路
机关事业单位编外用工作为当前行政管理的一个新难题，如何实现既能有效控制总量、满足机关事业单位的社会化服务需求，又能规范使用管理、进出有序、依法合规，缓解机关事业单位编制不足的困难，考量着编制部门的智慧。从各地编外人员管理经验来看，通过更新观念、清理规范、统筹协作，首先实现编内、编外人员一体化分类管理，可以达到逐步缩控目的；进而研究探索编外人员分化转型、消除编外用工现象，最终完成机关事业单位人员编制与社会需求的完美适配，建立起合理规范、人事相符、权责一致的机关事业单位人员编制科学配置机制。
1.强化政府购买服务的用工理念。
政府购买服务对于减少财政供养人员、控制机构规模、节约支出、提高公共服务的质量和水平有重要意义。各地政府已开始探索利用这种模式，以解决部分公共服务领域存在质量差、效率低、规模不足和发展不平衡的问题。政府购买服务就是购买适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务：一种是机关事业单位开展日常行政工作所需的服务，如保洁、餐饮、会务等；另一种是机关事业单位及所属机构向社会提供的公共服务，涉及公共教育、医疗卫生、养老保障、社会治安、城市管理、市政服务等多个领域。党的十八届三中全会《决定》和国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）明确提出政府将会在公共服务领域更多地利用社会力量，加大购买公共服务的力度。中央要求各地研究制定政府向社会力量购买服务的指导性目录，明确政府购买的服务种类、性质和内容。文件为机关事业单位编外人员的缩控管理提供了政策依据，为解决机关事业单位编外人员问题指明了方向，促进机关事业单位完成从“花钱养人”到“花钱办事”观念的彻底转变。
2.合理控制机关事业单位的用工总量。
政府购买服务的优势显而易见，但要控制有度、区别对待，否则会弱化政府的责任意识，难以保证公共服务的质量和效率。对于食堂、维修、会务等机关单位后勤服务以及市政、绿化、环卫等辅助性、服务性和竞争性的岗位可以用购买服务的方式解决，机构编制部门需要把各单位购买服务的用工量指标作为编制资源的一个重要部分纳入总体规模控制和管理范畴，建立用工量指标核准制度，强化总量管理。一方面机构编制部门配合财政部门做好政府购买服务项目费用的细化控制，对申请购买服务单位的主要职能、工作量、人员编制
情况进行分析测算，协助财政部门把服务项目打包外放，彻底解决购买服务单位的编外用工问题。另一方面对当前暂时无法采用政府购买服务方式实行事务外包的机关事业单位，如公安、城管等这些编外用工数量较多、不宜市场化的岗位，则采用“总量控制、经费包干、人员备案”的方式进行分类管理。按照适配、精干、高效、合理的原则，对编外人员进行清理规范，深入挖掘编内人员潜力，适时调整编制，积极探索文员制度和公共服务义工制度，逐步减少编外用工数量。
3.建立机关事业单位用工管理联动机制。
根据《劳动法》、《劳动合同法》等法律法规，政府通过制定完善编外用工管理的具体办法，明确当前确需使用的编外用工岗位、职责要求、审批程序、管理方式、录用渠道、监督检查等。其次加强职能部门和用人单位的协调配合，建立编制、财政、人社、主管部门以及用人单位协同负责、各司其职的编外用工管理联动机制。由编制部门统筹机关事业单位用工管理，加强宏观调控力度，核准下达机关事业单位编外用工计划，建立完善规范编外用工管理的约束机制；财政部门负责编外用工的经费核拨、监管；人社部门参与用工单位劳动合同签订，负责劳动用工和社会保障服务及监管；主管部门负责本系统所属单位编外用工计划的编报、审核和下达，并对系统内用工单位劳务合同和用工情况实施监管；用人单位负责按有关法律法规与政策落实本单位编外用工的使用管理，包括具体考核、清退，按规定与劳务派遣机构签订合同等。
4.实行绩效考评，强化机关事业单位用工监管。
机关事业单位购买服务可通过公共资源交易平台选择一些有资质、信誉好的服务外包公司，签订服务外包协议，各单位签订的外包合同报编制部门备案，由财政部门通过经费使用情况实现对单位购买社会服务的监管，通过引入第三方评估机构及建立公众评估制度，对不能满足公共服务需求的外包机构，及时终止合同更换机构。而对于无法实行服务外包的机关事业单位，由机关事业单位依法与劳务派遣机构签订派遣协议，劳务派遣机构在编制部门核定的编外用工指标内，向机关单位派遣人员。编制部门通过信息技术手段，建立机关事业单位编外人员信息库，将编外用工指标、人员情况、经费支出情况在网上公布，并参照机关事业单位在编人员实名制管理办法，加强编外人员管理，实时跟踪了解，监督机关事业单位编外用工的合法合理使用，保障编外人员的合法权益，提升部门工作质量和服务水平。
篇二：浅谈事业单位编外人员管理问题
摘 要
事业单位员工众多，其中不可忽视的一批人就是所谓的“编外人员”。自上世纪九十年代出现编外人员以来，其管理上存在的诸多问题越来越引起学术界和实践者的注意。事业单位对于编制外人员的管理缺乏经验，没有统一的、适当的政策。因此，使得这批人员的身份尴尬，相关待遇得不到落实，同时因用工时的某些方面疏忽，时不时产生劳动纠纷，使得用工单位疲于应对。
如何降低事业单位编外用工风险是首要问题。法律惩罚的是违法用工的行为,只要用人单位合法用工,那么用人单位的用工风险才是最低的，也减少一些不必要的劳动纠纷。而且事业单位作为用人单位的楷模，更应该合法用工。如何改革编外人员管理，使得用成本、收益达到最大值。
本文以唐山市数字化城市管理指挥调度中心（以下简称中心）编外人员的管理为例，研究编外人员的管理现状，分析现状存在的问题，析出各单位的共性问题，并提出加强和改进的方法，从国家政策、单位管理和员工个人发展等几个角度上提出建设性意见，为各单位对编外人员的管理提供参考。
关键词：事业单位，编外人员，劳务派遣，合法用工
- I -
Pick to
Numerous business unit staff, including a number of people can not be ignored is the so-called "irregular". Side since the 1990 s researchers, since many of the problems existing in the management is more and more cause the attention of academics and practitioners. Institution for the management of the personnel outside the lack of experience, there is no uniform and appropriate policy. Therefore, make this batch of personnel identity embarrassment, the treatment is not implemented, some aspects of omission because of labor at the same time, from time to time to produce labor dispute, makes a unit to struggling to cope with. How to reduce the institution side risk is the primary problem of employment. The behavior of the legal punishment is illegal employment, hire as long as the unit of choose and employ persons, so the employment risk is the lowest, unit of choose and employ persons also reduce some unnecessary Labour disputes. As a model of unit of choose and employ persons and institution, it should be legitimate employment. How to reform side personnel management, with costs and benefits maximum. Taking tangshan digital urban management scheduling command center (hereinafter referred to as center) side personnel management as an example, the research side personnel management present situation, the problems existing in the analysis of the status quo, precipitation each unit of the common problems, and put forward to strengthen and improve the method, from the national policy, the unit management and employees' personal development point of view put forward constructive Suggestions, to the side for each unit personnel management to provide the reference.
Keywords: public institution, side personnel, labor dispatch, legitimate employment
- II -
目 录
1 绪论 ................................................................................................................................ 1
1.1 研究背景 ............................................................................................................. 1
1.2 研究目的 ............................................................................................................. 1 2 理论综述 ........................................................................................................................ 2
2.1相关概念 .............................................................................................................. 2
2.1.1 事业单位 ........................................................ 2
2.1.2 编外人员 ........................................................ 2
2.2目前我国事业单位编外人员的管理特点 ................................. 3 3 唐山市数字化城市管理指挥调度中心编外人员管理的现状 .................................... 4
3.1中心的基本情况 ........................................................ 4
3.2 中心人力资源情况 ..................................................... 4
3.3中心编外人员管理存在的问题 .......................................... 6 4 事业单位编外人员管理的意见和建议 ........................................................................ 7
4.1事业单位人员编制管理制度需要加快改革 .............................. 7
4.2建立新的事业单位编外人员管理机制 ................................... 7
4.2.1 做好人员需求预测，科学合理设置岗位 .......................... 8
4.2.2 改革编制管理，加强聘用制的落实 .............................. 8
4.2.3 创新用工方式，探索新路子，节约编外用工成本 ................. 9
4.2.4 改善福利待遇，建立充满活力的员工激励机制 .................. 10 5 结论 .................................................................................... 10 参考文献 ................................................................................. 12 致 谢 ..................................................................................................................................................................... 13
- III -
1 绪论
1.1 研究背景
事业单位中，普遍存在编制外用人现象。很多情况下单位发展需要补充人员，但编制的刚性制约使得人员补充只能以编制外录用的方式解决。但编外人员的工资待遇与正式在编人员差距很大，在合同、社保和其他相关福利上也得不到保障，个人晋升的空间狭窄，既享受不到正式在编的人员的待遇与悠闲，又感受不到企业中激烈的竞争与提升，编外人员在事业单位中这种不尴不尬的地位，使得他们从心理上和物质上都产生巨大的落差。
中共中央组织部、人事部印发的《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》中提出：全面推行聘用制度；改革事业单位领导人员单一的委任制，在选拔任用中引入竞争机制；建立符合事业单位性质和工作特点的岗位管理制度。《意见》中主要是针对事业编制人员的人事制度改革，编制外的人员尚未提及。但编外人员的管理若不及时跟进，同样会影响单位的工作效率及稳定。目前事业单位中的人事管理注重的是在编人员的管理，以国家相关政策为依托。但面对越来越庞大的编外人员的队伍，如何合法用工并更好地管理、发挥他们的积极性与优势，同时也给编外人员一个开阔的发展空间，是各单位人事部门面临的问题。本文以唐山数字城管中心为例，研究编外人员的管理现状，分析现状存在的问题，并提出加强和改进的方法，为各单位对编外人员的管理提供参考。
1.2 研究目的
由于各事业单位编制不足、人事制度改革增加了编外用工需求量等原因，事业单位编外人员的现象将长期存在。但《劳动合同法》实施后,对编外用工的管理带来新的问题,尤其是连续二次订立固定期合同就要签订无固定期合同的规定,这不仅会导致编外职工与在编职工的矛盾,也会导致事业单位编制的失控。
在编外人员存在不可避免的情况下，如何合法用工并更好地管理、发挥他们的积极性与优势，同时也给编外人员一个开阔的发展空间，是各单位人事部门面临的问题。
现有的研究理论针对事业单位的现状提出了不少建设性的意见，但如何规避劳动风险而合法用工、如何加强事业单位双轨制用工、如何将国家政策、单位管理和个人发展权益相结合，这是本文需要研究的问题。
1
2 理论综述
2.1相关概念
2.1.1 事业单位
所谓事业单位，是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动 的社会服务组织。事业单位一般是国家设置的带有一定的公益性质的机构，但不属于政府机构，不是以盈利为目的，是一些国家机构的分支。其上级部门多为政府行政主管部门或者政府职能部门，其行为依据有关法律，所做出的决定多具有强制力，其人员工资和办公经费来源多为财政拨款。事业单位的登记在编制部门进行。事业单位与职工签订聘用合同，发生劳动争议后，事业单位进行人事仲裁。按照经费来源分为"全额拨款"、"参公(即参照公务员)"、"财政补贴"、"自收自支"四类。
2.1.2 编外人员
在我国，很多事业单位中，多使用编制来管理人员。但是随着社会的进步，原有的人员不能承担现有的工作，因此很多不能入编的人员被聘用，这些人员享受不到在编人员所应有的待遇和福利，如同“打零工”，这样的人员就叫“编外人员”。编外人员遍布政府机关、法院、检察院、媒体、学校等单位。他们主要集中在物业管理、保卫、餐饮等后勤岗位或文员，实验室等临时性、辅助性、替代性岗位。
一方面，在就业日益困难的现实中，他们挤进了那些福利优厚，社会地位高的单位，进出高墙大院，收入稳定，无疑令人羡慕。另一方面，在单位内部，在那些生存在体制内，享受体制带来的完整福利待遇的人而言，他们在政治，经济上的待遇都不及正式员工；一些人甚至有被视为二等公民的感觉。“编内”人员享有体制内的一切基本保障和各种应有的待遇，而“编外”人员却无法享受与“编内”人员同等的基本保障和待遇，在工资报酬、职业发展、社会保障等方面与“编内”人员严重不平等，导致个别单位甚至将进入“编内”作为对优秀“编外”人员的一种奖励。在工资报酬上，“编内”与“编外”人员同岗不同酬的现象十分普遍，有的同岗不同酬的差别达到了1倍甚至数倍，内部职工福利待遇也有差异；在合同签订方面，“编外”人员合同签订非常不规范，甚至不予签订合同，给规范用人，保障劳动者合法权益带来很大困难；在职业发展方面，有的单位对“编外”人员设置许多发展限制，不考虑提职晋升和职称评定，等等。 2
篇三：事业单位编外聘用人员管理办法
为了配合事业单位人事制度改革和全员聘用合同制度的推行，规范事业单位编外自主用人，根据中组部、人事部《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》和某委组织部、某人事局、某编办《关于推进某事业单位机构和人事制度改革有关问题的通知》等有关文件精神，结合我某事业单位实际情况，特制定本办法。一、实施范围本某各类事业单位（不含财政经费全额供给的事业单位）根据一定时期工作任务及业务延伸发展的实际需要，在核定的编制以外，自主聘用6个月以上的专业技术人员、管理人员和其他工作人员。二、聘用原则事业单位编外聘用人员的前提是不增加某财政支出经费，受聘人员的工资和各种福利，由聘用单位自筹解决。同时，要坚持“机构优化、按需聘用、手续完备、用工规范”的原则和回避制度，根据岗位要求择优聘用。被聘用的专业技术人员和管理人员应具备拟聘岗位所需的学历、职称和能力水平。三、聘用方式事业单位编外聘用人员一律实行聘用合同制，聘用合同一年一签，聘用合同期最长不超过三年，合同期满后，根据工作需要可以续聘或解聘。聘用合同由应聘人员与聘用单位双方签订，使用某人事局统一印制的聘用合同书。聘用合同的签订、变更、解除都必须到某人才服务中心办理鉴证手续。解聘人员和聘用合同期满不再续聘人员可到某人才某场自主择业或自谋职业。四、聘用待遇编外聘用人员的工资及各种福利待遇，可参照聘用单位同等条件编内工作人员的标准执行，也可由双方议定，但不得低于全某最低工资标准。其档案工资由人事代理部门按国家规定的标准核定，聘期内由聘用单位按国家政策规定为期办理养老保险等手续。五、聘用管理编外聘用关系一经确立，受聘人员的人事档案关系统一由某人才服务中心实行人事代理，受聘人员参加所在事业单位的年度考核，考核结果由某人才服务中心归入本人档案，作为用人单位续聘、解聘、奖惩的重要依据。实行人事代理的编外聘用人员，可按国家有关规定由人才服务机构代为申报职称评审、考试，实行评聘分开。聘期内发生人事争议，可向聘用单位的主管部门提出申请调解，也可依据有关规定向人事争议仲裁机构申请调解和仲裁。六、聘用手续事业单位需要编外聘用人员，可先向某人才服务中心提出，经研究同意，再签订聘用合同，办理人事代理手续。人事代理部门按规定提供有关服务事宜。七、本办法自下发之日起施行。
《事业单位编内和编外》
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