论我国古代监察制度的特点与历史局限性

　　摘 要 监察制度，是一个国家政治制度的重要组成部分，在维护国家统治秩序、保证国家正常运行等方面发挥着不可或缺的作用。在两千多年的中国封建社会历史上，中国古代监察制度几乎与封建社会制度同时建立起来，并在漫长的社会发展过程中逐渐发展、成熟、完善并进一步被强化。监察制度的存在使权力得到制约，在一定程度上遏制和解决了腐败问题。然而，在君主专制、中央集权这一历史背景下，中国古代监察制度并没有使吏治得以澄清，以权力制约权力却又使监察的权力本身无法得到有效的制约，反而因此膨胀成为了更大的权力。
　　关键词 古代监察制度 权力制约 历史局限性
　　要讨论中国古代监察制度，就必然无法避开人治这一因素在整个中国封建社会历史上发挥的重要作用。人治，又叫“贤人政治”，是中国古代儒家是思想中大力提倡的依靠执政者个人的高尚道德品质和卓越治国才能来治理国家的政治主张。随着儒家思想在中国古代封建社会中主导地位的确立，“人治”因素对中国古代政治制度产生了广泛而深远的影响，监察制度自然也不例外。一方面，以人为主导的统治方式导致了“君主专制、中央集权”的封建社会政治制度的确立；另一方面，封建君主需要依靠庞大的官吏体系来帮助自己管理整个国家。为了实行对文武百官的有效约束与管理，监察制度便应运而生。所以，监察权是“治权之权”，我国古代监察制度是一种“以权力约束权力”的制度。在人治因素的影响下，监察制度的有效性得不到保障，而君主的权力更是没有任何人或制度可以制约，每当监察制度没有达到预期的效果时，以君主为首的封建统治阶级就只能选择完善和加强监察体系，或建立起新的更强力的监察体系来制约旧的监察体系；但更强的监察体系依旧不能保证其公正有效，于是更强有力的监察制度或监察体系就再次出现。在这样一个不可避免的历史循环中，监察制度逐渐发展呈现出单线垂直、位高权重、选拔严格的特点，并因监察制度天然的法治属性与固有的人治基础冲突而使得当时的监察制度无法跳出自身的历史局限性。
　　一、单线垂直的结构
　　中国古代监察制度自秦朝确立以来，其单线垂直结构的监察体系便已初步确立。监察机关的官吏称为御史，“御”字代表其对皇帝本人负责，也即说明了古代监察制度是为了巩固封建皇权。
　　秦朝在中央设立御史府作为最高监察机构，其最高长官称御史大夫，兼任副丞相；下设各级监察官员如御史中丞、侍御史、监察史等。两汉时期延承秦制，保留了以御史大夫为主官的御史府，下设御史中丞，统领州一级（即省级）监察主官刺史；御史中丞下设御史、侍御史，并在御史府机构之外设立了直接对丞相负责的司直和直接对皇帝负责的司隶。隋朝沿用了秦汉时期的御史府监察体系，更名为御史台，主官仍称御史大夫。唐朝将这一独立的单线垂直监察体系进一步扩大规模，初称御史台，后更名为宪台、肃政台，最后改为左右御史台。御史台下设台院、殿院和察院，三院分立，相互制约又相互补充配合，标志着唐朝监察制度的完善。宋朝在继承了前朝中央监察体系的同时，在地方上也设置了更加复杂的监察体系，由按察使、观察使、转运使、通判等官职构成，对地方行政机构进行了更多元、更严密的监察。元朝在制度上依旧沿袭了秦汉以来单线垂直的监察体系，但在机构设置上有所变化。明朝彻底废除了御史台体系，在中央以都察院替代，主官称台长。为了在行政权力上达到分权制衡的效果，明朝废除丞相、改设六部，在六部各设监察官职“给事中”，负责为皇帝监察六部官员。在地方上，设立提刑按察使司与巡按御史。清朝时期，我国封建社会的监察制度与监察体系发展至顶峰，在继承了明朝监察机构的基础上进一步加强了监察机构的权力。
　　总的来说，我国古代单线垂直的监察体系保证了监察与行政相分离，使监察制度得以进行独立的权力运作。然而，这一监察体系终究无法跳出“君主专制、中央集权”这一最根本的历史局限，皇权的至高无上也成为了古代监察制度无法健康运行的根源。一方面，虽然中国古代形成了一套完整的监察体系，但其权力归根结底还是由皇帝来授予，这就导致了最直接也是最明显的一个局限，就是皇帝的权力完全不受监察，只能依靠君主有限的个人道德与执政能力进行自我约束；同时在制度上虽然允许各级官吏对皇帝进行“谏诤”（也就是规劝），但却没有任何制度来约束君主听从谏诤，更没有任何制度可以保证谏诤者的自身安全不受皇权威胁，这就使得谏诤制度完全流于形式。最终结果就导致君主个人的权力完全凌驾于任何人、事、物之上，而整个监察制度与监察体系的性质也不是为了保证政权的健康发展与稳定运行，而是沦为皇帝的耳目。另一方面，中国古代监察制度本质上是“以权治权”、“以官治官”，单线垂直的监察体系固然保证了监察权的独立运作，但监察权又局限于对自身缺乏足够的制约，仅依靠皇帝个人的力量无法对监察体系进行足够的约束，导致了监察权力的日益膨胀与监察体系的内部腐败。
　　二、位高权重的地位
　　“人治”与“集权”两大统治基础，在古代中国封建社会整个历史上贯穿始终。因此，历代王朝都采用了自上而下的管理制度来确保政治权力的有效运行。在这样的基础上，就必须赋予监察官吏崇高的地位和“重、大、广”的权力来确保监察制度的正常运行。
　　秦朝的监察体系最高长官御史大夫在行政级别上为副丞相，地位仅次于丞相和皇帝本人，汉初亦然。到了西汉后期，御史大夫地位逐渐上升，位列三公，名义上与丞相和太尉同处于仅次于皇帝本人的地位，事实上其所处的地位与掌握的权力要明显高于他的两位同僚；此外，还有直属皇帝的司隶校尉一职，品阶不高但权力极大，巡视天下畅通无阻。唐朝在位高权重的御史台监察体系之外，还独立设置了一个谏官体系，负责直接对皇帝本人进行规劝，这一体系在之后的历朝历代都有沿用。到了宋朝监察体系的位高权重已不仅体现在中央，甚至地方上的监察机构“监司”已经将权力范围扩展到了监察之外，在事实上成为了地方的最高权力机关。明朝进一步加强了监察体系位高权重这一特点，在废丞相设六部的行政分权基础上，于中央监察机关都察院之外另设六科给事中分别监察六部，牢牢钳制了所有行政机关；同时还设有东廠、锦衣卫等权力极大的特务机构，负责秘密行使监察权力，形成了监察机构与特务机构一明一暗的监察格局。清朝在监察制度和监察体系上大致沿袭明朝，但进行了一些调整使得监察的权力更高、范围更广、结构更严密。
　　不可否认，监察机关位高权重的地位是保证其履行职能、发挥作用的重要保证。但随着监察权的日益膨胀，我国古代监察制度的各种弊端也日益暴露出来。首先，监察官员们作为“治官之官”，本身就已经只能从皇帝本人以及自己的直接上级那里受到约束（直接对皇帝负责的官员则只需受到皇帝本人的约束）；随着集权的不断加深与专制的不断扩大，仅能受到皇权单因素制约的监察权能否健康发展，完全取决于皇帝个人的品德与能力，而历朝历代越来越庞大繁杂的监察体系使得皇帝仅靠个人的力量无法对其有效掌控。其次，“人治”的统治方式也有利于各级监察官员将权力之手伸向自己的职责范围之外，借机扩大自己的职权行使范围，使得腐败不可避免地逐渐滋生蔓延。当腐败蔓延到了整个监察体系都受到侵蚀的时候，理所当然地就会在其内部形成一个腐败的利益集团。这时，“欺上瞒下”、“狐假虎威”、“官官相护”等腐败现象盛行，乃至于监察机关的最高主官可以假借皇帝的意志向百官发号施令，变相成为整个国家的实际控制者。最后，一旦监察权力的越界与监察官员腐败向着常态化方向发展，就会导致监察失效带动行政失效并进一步扩大为统治失效，使得整个国家都变得岌岌可危。纵观整个中国封建社会的历史，各朝各代的末期总会出现那么一些权倾朝野的宦官或权臣，国家就在他们手中不断衰落直至分崩离析，最终在内忧外患中改朝换代。
　　三、选任严苛的制度
　　在专制皇权的封建社会，由于集“人治”与“集权”于一体的监察制度实在缺乏有效的手段來制约，加之皇帝只能依靠监察机关来对整个官僚体系实施有效的统治，因此监察官员的道德修养与履职能力直接关系到监察制度的运行与效能发挥，乃至于影响整个统治过程的进行。为了确保监察制度能够健康运行，历朝历代都非常重视监察官员的选拔与任命，其选拔之严格、考核之谨慎，几乎可以说是到了非常苛刻的地步。
　　自汉朝“察举制”确立以来，监察官员的选拔主要由地方官员举荐，并需经过各级监察机关甚至皇帝本人的严格考核后才能任命；这一选任形式在之后的三国魏晋南北朝时期，由于政权更迭频繁导致监察制度发展缓慢，几乎没有什么变化。到了隋朝，“科举制”建立起来并在唐、宋、元、明、清五朝一路沿用下来，但科举考试选拔的官员绝大多数被填补到了行政体系当中，对于监察官员的选拔依旧以“察举”为主，原因正如前文所讲，能够胜任“治官”职责的监察官吏需拥有丰富的工作经验良好的政绩，这就将监察官员的选任范围缩小到了各级现任官吏当中。而那些极少数的从科举考试中胜出并跳过行政体系直接进入监察体系的官员，也几乎都是通过了等级最高的“殿试”后，由皇帝亲自任命的。宋朝为了抑制相权，将监察官员的任命权从丞相手中剥离出来，由皇帝直接任命中央监察官员，再由中央监察官员任命地方监察官员，进一步加强了监察权相对于行政权的独立，同时对监察官员的选任标准上更加侧重于道德品质的考察。明朝进一步强化了对监察官员道德品质的重点考察，并实行了严格的回避制度。清朝在监察官员的选拔和任命上大致沿袭了前朝标准，只是在监察体系内部的考核中更加严格。
　　总的来说，监察官员的选拔任用上，严格的考察制度并没有什么坏处，大大提升了监察制度的可靠性。其历史局限性主要在于缺乏约束的权力对人心的腐蚀，以及“人治”与“法治”相背离导致的监察体系无法在制度上得以完善。我们已经在前文中提到过，专制制度加上人治社会两大因素使得中国古代监察制度难以对其自身形成有效的制约。而对官吏个人来讲，无论是谋求一己私欲还是为了维持或扩大自身所拥有的政治权力，都需要与同僚保持较为良好的关系。这样一来，一旦腐败在监察体系内部滋生，就会迅速蔓延，那些原本道德高尚、公正无私的官员也很有可能仅仅为了保证能够顺利履行自己的职责而同其他已经深陷腐败泥潭的官员沆瀣一气。同时，以专制集权为基础的封建统治制度加上以人治为主的治理方式注定无法形成完善健全的法律体系，法制的不健全使得本就缺乏约束的中国古代监察体系更加无力抵挡腐败侵蚀，使得中国古代监察制度在权力缺乏制约的问题上雪上加霜。
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