美国金融危机中联邦存款保险公司的做法及借鉴 本文关键词：美国，保险公司，联邦，存款，借鉴
美国金融危机中联邦存款保险公司的做法及借鉴 本文简介：摘要： 美国的存款保险制度在经历本轮金融危机考验的同时,也完成了制度革新与职能转变。危机期间,不断变革与完善的存款保险制度在稳定美国金融体系和维护公众信心方面发挥了重要的作用。联邦存款保险公司(FederalDepositInsuranceCorporation,FDIC)通过采取拓宽存款保险保障范
美国金融危机中联邦存款保险公司的做法及借鉴 本文内容：
摘 要： 美国的存款保险制度在经历本轮金融危机考验的同时, 也完成了制度革新与职能转变。危机期间, 不断变革与完善的存款保险制度在稳定美国金融体系和维护公众信心方面发挥了重要的作用。联邦存款保险公司 (Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC) 通过采取拓宽存款保险保障范围、实施风险差别费率改革等多项措施, 及时有效地处置金融风险, 成功地应对了危机, 为中国的存款保险制度提供经验借鉴。在此基础上对比梳理总结我国存款保险制度的实施现状与存在问题, 有针对性地提出政策建议。
关键词： 保险研究; 存款保险; 金融危机; 风险差别费率; 款保险基金; 后备融资机制;
一、引言
存款保险制度是金融安全网的三大支柱之一, 是各国应对金融危机和处置金融风险的重要平台, 也是防范和化解金融风险的重要防线。美国作为世界上最早建立存款保险的国家之一, 其存款保险机构——联邦存款保险公司 (FDIC) 在本轮金融危机中扮演着处置破产银行和化解金融风险的重要角色。危机中, FDIC大幅扩展了存款保险职责与范围, 及时化解各种类型银行的破产风险, 极大地降低了处置成本, 有效维护了公众信心和金融体系的稳定。
当前, 我国正处在打好金融风险攻坚战的重要时期, 防范化解重大风险是中央确定的三大攻坚战之首, 防范化解重大风险尤其是金融风险是当前及今后一段时间的首要工作任务。我国于2015年5月正式实施的存款保险制度尚处于起步阶段, 存款保险基金的征收与归集方式尚不成熟, 投保机构的风险差别费率与其真实风险状况、费率日常管理等还无法直接挂钩, 应对问题投保机构的风险处置工具和手段还较为单一, 存款保险基金的使用与积累、风险差别费率的进一步优化、多样化风险处置工具等一系列重大课题急需研究解决, 因此, 有必要通过总结归纳FDIC在危机中的应对经验, 为我国进一步完善存款保险制度提供经验借鉴。
二、金融危机前的概况
图1 存款保险基金余额变化情况
数据来源:FDIC (2010)
2006年前, 美国的法律规定只有当储备率 (1) 低于1.25%时, FDIC才有权对资本充足状况较好以及监管评级 (2) 较高的大多数银行征收保费, 导致其他银行的保费迅速增加, 保费征收规模波动剧烈, 而存款保险基金 (Deposit Insurance Fund, DIF) (1) 规模积累缓慢[1]。由于存款保险基金余额的增长低于受保存款的增长, 2006年末储备率 (1.21%) 甚至比1996年末 (1.33%) 低了12个基点 (见图1、图2) (2)[1]。
图2 储备率变化情况
数据来源:FDIC (2010)
鉴于储备率的单一目标规模控制缺乏灵活性, 因此2006年2月正式实施的《联邦存款保险改革法案》 (Federal Deposit Insurance Reform Act, FDIRA) 取消了这一限制。
(一) 存款保险基金的规模管理
FDIRA实施后, FDIC对存款保险基金的管理主要通过设置目标储备率 (Designated Reserve Ratio, DRR) 来加以实现。法案允许FDIC将每年的目标储备率设定在1.15%—1.5%的区间, 其中1.5%为硬性上限。若实际储备率超过1.5%, FDIC需通过分红向银行业返还超出部分的资金;若实际储备率介于1.35%—1.5%之间, FDIC需通过分红向银行业返还超出1.35%限额部分一半的资金。如果基金面临大额损失风险, FDIC可以暂停分红。为逐步提高储备率, FDIC开始向包括风险等级最低银行在内的每家银行征收保费, 并将2007年和2008年的目标储备率设置为1.25%, 从而保证在经济条件有利时增加基金规模, 避免经济条件恶化时被动大幅提高保费。
但由于法案要求FDIC提供一定的额度, 以冲抵20世纪90年代储贷危机期间银行帮助重建存款保险基金时多交纳的保费。这一重要的限制性条款导致本轮危机发生前 (2007年末) 的储备率与前一年末水平基本持平:2006年末为1.21%, 2007年末为1.22% (见图2) 。
(二) 开始实施风险差别费率机制
1991年颁布的《联邦存款保险公司促进法》 (Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act, FDICIA) 首次引入风险差别费率机制 (3) , 根据投保机构的风险状况征收保费, 并于1993年正式实施。在此之前, 当储备率大于等于1.25%时, FDIC无法对经营稳健的投保机构征收保费, 这一要求排除了90%以上的投保机构。风险差别费率机制根据所有投保机构的风险状况确定费率水平, 并征收保费, 而无须考虑储备率水平。初期的风险差别费率机制根据资本状况和监管评级将投保机构分成九个风险等级, 并据此确定相应的费率;2007年初, FDIC又将九个风险等级进一步精减为四级 (即I到IV, I级风险最低) 。风险等级I级的机构最多, 其初始基准费率在2个基点范围内浮动;其他风险等级的机构适用于相应风险等级的单一费率。
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表1 2007 年初始基准费率分布矩阵
数据来源:FDIC网站
在初始基准费率基础上, FDIC针对小型银行和大型银行 (4) 分别采用不同的最终费率定价方法。对于风险等级I级的小型银行, FDIC根据监管评级和一级杠杆率等5个财务指标 (5) , 综合确定其最终适用费率。对于风险等级I级的大型银行的最终费率主要参考监管评级和长期债券发行人评级;对于无长期债券发行人评级的大型银行, 采用和小型银行同样的财务指标法确定最终费率。
由于最初采取的简单风险差别费率缺陷明显, 危机前FDIC对投保机构征收的保费费率并不能真实反映其实际风险状况, 也未能有效避免问题银行的出现。根据FDIC的统计, 2005—2006年未出现银行破产, 且2006年的问题银行仅为50家, 而2007年不仅有3家银行破产, 问题银行的数量也增加到76家, 2008年的破产银行和问题银行数量分别达到惊人的25家和252家。
三、FDIC的主要经验做法
(一) 扩大存款保险保障范围, 缓解系统性金融风险
一是根据2008年的《紧急经济稳定法案》 (Emergency Economic Stabilization Act) , FDIC将存款保险限额从危机前的10万美元临时上调至25万美元, 限额提升扩大了存款保险的客户覆盖率 (达到99.7%) [2]。2010年7月, 又根据《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》 (以下简称《多德-弗兰克法案》) 的要求, 将临时性调高的存款保险限额永久化。偿付限额的提高, 不仅有助于FDIC处置金融风险, 也显着增强了危机中存款人对美国金融体系的信心[3]。
二是拓宽存款保险作用范围。为缓解危机中信贷市场的紧张状况, 美国联邦政府宣布启用FDICIA中规定的系统性风险例外条款 (Systemic Risk Exception, SRE) 。FDIC在此条款下推出由“债务担保计划” (Debt Guarantee Program, DGP) 和“交易账户担保计划” (Transaction Account Guarantee Program, TAGP) 组成的临时流动性担保计划 (Temporary Liquidity Guarantee Program, TLGP) [4]。其中DGP将存款保险的保障范围扩展到投保银行及其控股公司、附属公司新发行的债务, 并为它们在银行间市场发行的高级无担保债务提供为期3年的临时性担保;TAGP则为非生息交易账户超过25万美元部分提供全额存款保险保障。通过TLGP计划, FDIC不仅成功地将存款保险的保障范围延伸至非存款类债务, 也有效避免了健康银行的挤兑。更重要的是, 实施TLGP所收取的费用 (116亿美元) 远远超过成本 (16.53亿美元) , 并没有给投保机构带来额外的保费缴纳负担。
(二) 进一步完善风险差别费率机制
金融危机期间, FDIC对风险差别费率机制做了若干次重大调整与完善, 在保持费率水平总体稳定的同时, 既降低了保费交纳的顺周期性, 又能更好地反映投保机构的真实风险状况。
首先, 为使费率水平更准确地反映投保机构对基金带来的风险, FDIC将风险等级I级机构的基准费率区间从2个基点扩大到4个基点 (见表2) [5]。
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表2 2009 年二季度的初始基准费率表
数据来源:FDIC网站
其次, 2009年二季度的费率机制改革, 明确规定FDIC在初始基准费率基础上经过无担保债务调整、担保债务调整和经纪存款调整, 确定投保机构的最终适用费率。2011年二季度 (1) , 根据《多德-弗兰克法案》的要求, 重新定义保费基数, 将原来的国内存款调整为平均合并总资产减去平均有形股本;同时由于新定义的保费基数中包含了担保债务, 无须再次进行调整, 因此在计算最终费率时剔除了担保债务调整。其中, 无担保债务调整是根据投保机构的长期无担保债务与其保费基数的比例, 调降机构的初始基准费率, 调整幅度不多于5个基点, 也不能超过投保机构初始费率的50%;经纪存款调整则适用于特定投保机构 (2) , 如果它们的经纪存款规模超过国内存款规模的10%, 将提高其初始基准费率 (最高不超过10个基点, 见表3) 。
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表3 2011年二季度的初始及最终基准费率表
注:最终基准费率不包括投保机构债务调整 (Depository Institution Debt Adjustment, DIDA) 。投保机构债务调整是指当投保机构持有另一家投保机构发行的长期无担保债务, 且债务余额超过该机构一级资本的3%时, 将提高该机构50个基点的费率数据来源:FDIC网站
再次, 逐步修订完善大型银行的风险差别费率体系。2011年二季度, 为降低保费的顺周期性以及更好地反映大型银行的风险, FDIC决定取消了大型银行的风险等级分类, 并根据《多德-弗兰克法案》的要求, 不再使用长期债务发行人评级计算大型银行的保费费率。同时首次引入全新的打分卡模型, 并根据监管评级和财务指标, 分别对大型银行和高度复杂机构 (1) 设计两套不同打分卡模型, 打分卡模型分为绩效得分和损失严重性得分, 二者加权计算得出大型银行的初始基准费率。其中绩效得分用于度量机构的财务表现及承压能力;损失严重性则用于衡量单家机构的破产会给FDIC带来的可能损失。2013年二季度 (2) , 又鉴于整个银行业对行业成本及保费负担的担忧, 进一步完善大型银行费率定价体系中有关高风险资产的定义, 如将杠杆贷款 (leveraged loans) 重新命名为高风险工商业贷款与证券资产, 更加强调对从事收购、兼并或资本分配等风险等级更高的借款人所带来的大额贷款风险, 又如将次级消费贷款重新命名为高风险消费贷款, 更加强调违约率对贷款风险的影响, 这些新指标与定义能够更好地反映投保机构给基金带来的损失[6]。
最后, 调整小型银行风险差别费率机制。2016年三季度 (3) , 根据相关法案的要求, 在基金储备率超过1.15%后的第一个季度 (4) 开始实施新的小型银行风险差别费率定价方法, 采用全新的财务指标法计算成熟小型银行 (5) 的费率。FDIC以财务指标为自变量, 以破产概率为因变量, 通过构建模型预测未来3年里小型银行的破产概率, 之后运用1985—2014年的相关数据进行回归, 最终根据统计显着性确定杠杆率等7个指标 (6) 为计算小型银行费率的财务指标。另外, 监管评级仍被作为计算小型银行初始费率的重要指标。新方法将量化后监管评级与7个财务指标分别乘以对应的定价乘数, 进行加总后加上一个已知的统一量 (7) (Uniform Amount) , 得到小型银行的初始费率。在初始费率的基础上, 经过无担保债务调整 (8) , 得到小型银行的最终费率 (见表4) [7]。
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表4 2016年三季度的初始及最终基准费率表
注1:最终基准费率不包括投保机构债务调整 (Depository Institution Debt Adjustment, DIDA) ;注2:基金储备率处于1.15%—2%的区间时, 适用此表中的费率。基金储备率处于2%—2.5%以及储备率高于2.5%, 初始及最终基准费率做相应调整, 不在此列举, 具体可以参见81Fed.Reg.16059 (Mar.25, 2016)
(三) 制定基金恢复计划, 建立可靠的后备融资机制
图3 2007年初至2010年末存款保险基金余额及应急损失准备变动情况
由于金融危机中的2008年二季度至2009年, 破产银行的数量急剧上升, 同时FDIC预计未来即将出现大量的破产银行, FDIC计提的应急损失准备 (9) 从2008年末的240亿美元增加至2009年末峰值时的440亿美元, 因此导致存款保险基金余额一路下行, 并在2009年末出现209亿美元的赤字 (存款保险基金余额及应急损失准备见图3) 。
为应对金融危机中的突发状况, FDIC董事会经过反复讨论, 并在广泛征求整个银行业意见的基础上, 采取了多样化的方式来应对基金规模的短缺, 增强基金的流动性。
一是制定长期基金管理计划, 快速积累基金余额。根据《多德-弗兰克法案》, 2010年FDIC制定了一项全面而长期的基金管理恢复计划, 该计划将目标储备率下限从1.15%提高到1.35%, 并要求FDIC在2020年9月30日之前实现这一目标。该计划还要求, 一旦储备率达到1.15%, FDIC董事会通过的有关降低费率的决定立即生效, 同时根据该计划, FDIC董事会还决定无限期暂停向投保机构分红。通过历史数据分析, 当储备率分别超过1.15%、2.0%和2.5%时, 投保机构将执行长期基金管理计划所确定的较低费率。降低费率和分红的效果几乎一样, 但却能保持费率水平的稳定性, 应对经济和信贷的周期性变化, 减少费率的逆周期波动, 有效地应对危机[3]。
二是征收一次性特别保费 (Special Assessments) 。根据特别保费征收计划的要求, FDIC将所有投保机构2009年6月末的总资产减去一级资本作为保费交纳基数, 按照5个基点的费率, 于2009年9月底前完成特别保费的一次性征收 (1) 。尽管通过特别保费征收计划FDIC收集了55亿美元的保费, 但并没有实现基金余额为正的目标。2009年三季度末基金余额首次降为负值, 同年底基金余额为-209亿美元。
三是预收保费 (Prepaid Assessments) , 维持基金流动性。2009年11月, FDIC要求银行业在12月底交纳2009年三季度常规保费 (2) 的同时预付2009年四季度以及2010—2012年共13个季度的保费。按照预收保费的相关规定, 投保机构的保费交纳基数在2009年三季度保费基数的基础上, 每年保持5%的增长;2009年四季度以及2010年全部四个季度的费率等于2009年三季度末的费率, 2011—2012年的八个季度费率在2009年三季度末费率基础上, 每年保持3%的增长。另外, 预收的保费的用途具有唯一性, 自2010年3月30日开始将被用于冲抵投保机构的季度实际常规保费, 直至被消耗完 (3) 。2009年12月底, 通过预收保费计划, FDIC征收到了457亿美元的保费, 大幅提高了基金流动性。由于会计处理上投保机构将预付的保费记为风险权重为零的资产 (预付费用) , 仅在季度保费实际发生时, 才将其费用化, 因此预收保费不会对机构的收益和资本产生直接影响, 也不会影响机构满足当地公众支付需要的能力。同时, FDIC经研究认为大部分预付保费将来自机构持有的现金或者提取自机构在美联储的超额准备金, 不会显着影响银行的放贷能力。通过预收保费, FDIC较好地保证了充足的基金流动性。在2009年底完成预收保费后, 基金中的流动性资产一直保持在340亿美元以上, 帮助FDIC成功地处置了多数的破产银行。
(四) 赋予FDIC更完备的处置职权
《多德-弗兰克法案》进一步扩大了FDIC的处置职能范围。一是将具有系统重要性的非银行金融机构的监管职责划归FDIC, 并要求其定期向FDIC (以及美联储) 提交“生前遗嘱” (Living Will) , 经审查的“生前遗嘱”计划若不符合要求, FDIC和美联储则可以联合决定是否应适用更加严格的监管要求, 并限制其业务增长。二是出台有序清算机制 (Orderly Liquidation Authority, OLA) , 根据授权, FDIC对陷入严重困境的系统重要性金融机构 (Systemically Important Financial Institutions, SIFIs) 实施接管和清算, 并视情况设立过桥金融公司承接其业务、资产和负债。FDIC基于有序清算机制建立了单点切入策略 (Single Point of Entry Strategy, SPOE) , 由FDIC对集团母公司实施破产接管, 其子公司和海外分支机构保持继续正常经营, 避免多次破产并减少对金融体系的冲击;同时股东和未担保债权人进行损失分担, 并将集团公司的大部分资产转移至过桥金融公司, 连同集团的股权、无担保债务和发行的债券一起用于吸收损失。三是引入损失分担机制 (Loss Share Agreements) , 紧急情况下可以临时性动用公共资金帮助和处置SIFIs。四是加强跨地区协调合作, 要求FDIC与境外存款保险当局建立跨境金融机构的处置协调机制。如FDIC与英格兰银行在2010年签署谅解备忘录, 就处置跨境问题金融机构加强信息交换与合作, 并在2013年联合发布全球首个处置系统重要性金融机构的跨境合作方案, 提出从集团母公司层面进行“自上而下”控制的处置策略, 方案同时强调处置行动在集团层面应由母国监管当局执行, 确保所有关键性的金融服务能得以维持, 国内外的附属机构继续经营并能获得足够的流动性。
四、我国存款保险实施现状与存在问题
(一) 法律制度规范与权力、机构等配置有待进一步完善
我国在法律制度框架设置方面, 除2015年出台的《存款保险条例》 (以下简称《条例》) 之外再无存款保险实施细则、金融机构风险处置、金融机构破产清算等方面的法律依据, 法律规范的缺乏不仅限制了存款保险职能的有效发挥, 在当前金融体系风险逐步积累并加剧的大背景下也成为威胁金融稳定的风险隐患之一。同时, 加强法律规范管理并赋予当局必要的处置性权力也是后危机时代金融监管改革的要求。金融稳定理事会 (FSB) 在其2014年修订公布的《金融机构有效处置机制的关键要素》中, 就构建问题银行的处置框架进行了规范, 明确了金融机构处置的原则, 同时授权处置部门广泛的处置权力;2016年FSB对成员国相关处置权立法情况的评估报告指出, 我国处置当局完全拥有的处置权力只有3项 (控制与运营、接管和转移性权力) , 而设立过桥银行、保证业务连续性、资产管理工具、负债减记或转移等内部纾困途径和暂缓执行提前终止权等另5项处置权力处于缺失状态。另外, 存款保险基金管理机构的法律地位较为模糊。尽管《条例》的第7条规定“存款保险基金管理机构由国务院决定”, 但并未指明其性质是公司法人还是视同监管机构。其模糊的法律地位导致早期纠正权与风险处置权的法律性质不清晰, 也必然直接影响早期纠正权与风险处置权的内容和运行。
(二) 顶层制度设计尚不完善
一是金融监督管理协调机制尚未完全形成。《条例》第14条虽然规定了存款保险基金管理机构从监管部门获取投保机构风险信息的权力。但在基层实践中, 金融监督管理协调机制尚未形成, 信息获取渠道仍不够畅通, 联合监管效力不高。二是早期干预及风险处置权与监管部门的早纠处置措施存在重叠交叉。《条例》第7条规定了存款保险基金管理机构具有早期纠正和风险处置权, 《条例》第17条规定了存款保险基金管理机构发现投保机构相关情形的, 可以建议监管部门及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率相关措施;而《银行业监督管理法》第37条规定了中国银监会在金融机构违反审慎经营原则的情况下可以采取的六种早期纠正措施, 《商业银行资本管理办法 (试行) 》第154至157条进一步规定了监管机构对没有满足相应标准的商业银行可以采取的纠正措施, 这种法律设计会造成两机构在早期纠正权上的重叠。三是现场核查权受到限制。《条例》规定存款保险基金管理机构仅拥有与存款保险费率及保费交纳基数相关的有限的核查权, 且仅通过调整投保机构费率实现差别化风险控制, 此举措对投保机构的威慑效果远小于直接处罚措施。
(三) 存款保险具体内容安排不明晰
一是触发标准不够明确。《条例》提出“投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅度下降, 严重危及存款安全以及存款保险基金安全的”可以采取早期纠正措施, 但却未明确“重大资产损失”“资本充足率大幅度下降”的详细量化标准。
二是纠正措施不够清晰。《条例》赋予了存款保险基金管理机构实施早期纠正的权力, 但仅进行了原则性的描述, 内容较为空泛, 未对权力使用的条件、执行力度做出详细规定, 也未借鉴国际经验, 引入渐进式干预的理念。同时, 所规定采取的措施均非强制性约束。过大的自由裁量权使得早期纠正制度可执行性大幅降低, 也加大了存款保险基金管理机构的自由裁量权, 不能有效地遏制监管宽容, 早期纠正的效力也受到影响。
三是缺乏规范的操作流程。目前存款保险基金管理机构未出台早期纠正的操作细则, 使得其在具体实施过程中难以按照相应的程序, 规范进行操作。
四是早期纠正未区分体现出系统重要性金融机构的特殊性。系统重要性金融机构在风险传染和风险危害上的传染性都决定了应该及早地识别和监测该类金融市场主体, 也决定了对此类机构实施的早期纠正与风险处置措施应有所区别, 而目前我国的相关措施尚未体现出系统重要性金融机构的差异化特点。
我国目前虽然针对系统重要性银行、大型银行和中小型银行实施差别化费率, 但费率水平与投保机构的真实风险状况有一定程度的偏离, 关联性不够强。
我国目前的存款保险基金主要来源于投保机构交纳的保费, 基金的积累尚处于起步阶段, 在出现大型机构破产或金融危机时, 基金规模可能无法满足风险处置的需求, 存款保险基金可能出现偿付危机。
(四) 有关配套基础设施不够完备
由于我国存款保险制度实施时间不长, 很多与早期纠正配套的制度、系统仍不健全。如目前投保机构风险监测预警甄别体系仍有待建立完善, 风险早期发现机制仍不健全。此外, 由于目前我国尚未建立使用存款保险基金对问题投保机构进行风险处置的制度和办法, 因此缺乏量化评估的“成本-收益”分析框架。同时, 早期纠正措施与风险处置措施如何衔接也有待明确。
在当前形势下, 作为我国存款保险基金管理机构的央行对问题银行的关键性风险信息掌握不足或时间较为滞后, 在银行出现风险时往往无法及时有效地加以应对。
六、启示与政策建议
(一) 健全法律体系, 为存款保险制度实施提供完善的制度保障
美国的存款保险制度之所以能够在本轮金融危机成为重要的危机处置和风险化解平台, 其中一个关键性的原因是拥有较为健全且不断完善的法律法规保障[8]。危机期间先后以联邦公报 (Federal Register) 的形式修订了存款保险覆盖范围、风险差别费率和破产银行处置等多方面的法律条款, 极大地帮助了FDIC履行存款保险职责。
因此, 我国应在《存款保险条例》的基础上, 结合企业破产法的相关技术条款, 尽快对风险处置事项予以专门的、系统的立法, 提高处置的专业性和效率;同时应明确存款保险基金管理机构为处置和接管破产银行的主导部门, 并就处置方式、处置期限、清算与重组等内容进行技术性规范。
(二) 完善风险差别费率定价体系, 真实反映投保机构风险状况
自1993年实施风险差别费率以来, FDIC的风险差别费率制度几经修改完善, 不仅有《小型银行存款保险费率制度》[9], 还针对具有系统重要性的大型机构专门制定了《大型银行存款保险费率定价方法》, 内容详尽, 具有较强的可操作性。
我国的存款保险基金管理机构应加强与各金融监管部门的沟通交流与信息共享, 尽可能掌握投保机构的实际风险状况。同时, 开展存款保险现场核查, 了解机构的数据真实性与风险底数, 结合投保机构的风险状况、监管评级、现场核查情况等来综合确定费率, 逐渐建立起针对大型银行、城市商业银行、农村商业银行和村镇银行等分别适用的差异化费率定价机制。
(三) 建立后备融资机制, 拓展存款保险基金来源
危机期间FDIC通过市场化方式, 不仅及时弥补了存款保险基金的临时流动性短缺, 避免造成对金融风险和危机处置的延误, 也极大地维护了金融市场和公众对金融体系的信心。
因此, 应尽快建立适合我国存款保险发展实际的后备融资机制, 保证基金的流动性, 为风险处置奠定基础。同时, 不应过度依赖公共资金, 可以参考FDIC的管理经验, 尽量采用市场化的融资方式, 防范道德风险;融资安排应尽量考虑长短期工具的有机结合, 利用央行作为存款保险基金管理机构的优势, 尝试将再贷款、再贴现等货币政策工具与基金的后备融资需求结合起来。
(四) 加强监管沟通协调, 提升处置效率
从本轮金融危机来看, 美联储、FDIC与货币监理署 (OCC) 保持了良好的信息沟通与交流, 各监管部门不定期就银行信息进行共享[10], 保持了较高的监管效率。同时FDIC的风险处置经验表明, 拥有银行风险信息最丰富的监管机构处置风险的效率最高, 处置成本也相对较低。
就我国而言, 中国人民银行应用好金融稳定发展委员会办公室的牵头作用, 不断加强存款保险基金管理机构与银保监会、证监会、地方金融主管部门的监管协调联系, 注重信息共享与利用, 把握好化解金融风险的时间窗口, 切实提升风险处置的效率。
参考文献：
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注释：
1 储备率=存款保险基金余额/受保存款余额。
2 如无特别说明, 本文中的监管评级是指CAMELS评级, CAMELS分别代表Capital adequacy, Asset quality, Management, Earnings, Liquidity和Sensitivity to market risk, 即资本充足性、资产质量、管理能力、盈利能力、流动性和对市场风险的敏感度。
3 指投保机构向FDIC交纳保费所形成的基金, 主要用于保护受保存款人及关闭濒临破产的银行。如无特别说明, 下文简称“基金”。
4 1个基点即为万分之一。
5 即风险较高的机构适用较高的费率, 风险较低的机构适用相对较低的费率。
6 小型银行的资产规模小于100亿美元, 大型银行的资产规模大于等于100亿美元。
7 其余4个财务指标分别是逾期30-89天的贷款/总资产、不良资产/总资产、贷款净核销额/总资产和税前净收入/总资产。
8 2011年2月正式获得通过, 2011年4月1日正式开始实施。
9 风险等级为Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ级的小型银行, 以及不属于资本良好 (well-capitalized) 或监管评级不为1级或2级的大型银行。
10 高度复杂机构通常是指资产规模超过500亿美元的, 且由资产规模至少5000亿美元的境内母公司控股的大型银行, 或总资产在5000亿美元以上的流程银行或信托公司。
11 2012年10月正式获得通过, 2013年4月1日正式开始实施。
12 2016年4月正式获得通过, 2016年7月1日正式开始实施。
13 2016年6月末的储备率为1.17%。
14 成熟小型银行通常是指在联邦投保5年以上, 总资产低于100亿美元的小型银行。其他小型银行, 如成立时间不足5年的或外资银行的美国分支机构, 均不属于本文的讨论范围, 因此以下简称为“小型银行”。
15 其他指标还有:税前净收入/总资产、不良贷款和租赁费用/总资产、其他自有房产/总资产、经纪存款比例、一年期资产增长率、贷款组合指数。
16 定价乘数和统一量均是计算小型银行初始费率的参数, 已由模型推导得出。详细内容可以参见81 Fed. Reg. 16059 (Mar. 252016) 。
17 由于新方法的财务指标中已包含经纪存款比例, 因此取消了原有的经纪存款调整。
18 如同银行对不良贷款计提损失准备金, 为应对投保机构破产对存款保险基金造成的损失, FDIC同样为基金计提准备金, 这被称为应急损失准备 (contingent loss reserve) 。计提的应急损失准备增加, 将降低存款保险基金余额。
19 此外, 如果基金继续下降并可能对公众信心造成负面影响, 抑或是基金余额接近或低于零, FDIC将保留二次征收特别保费的权力, 二次保费的基数和费率与第一次完全相同。
20 美国存款保险保费的交纳通常是按季度推迟一季度交纳, 即四季度交纳三季度的保费。
21 最迟至2013年6月30日。
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《美国金融危机中联邦存款保险公司的做法及借鉴》
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