蔡英文当局的“新南向政策”评析 本文关键词：南向，评析，当局，政策，蔡英文
蔡英文当局的“新南向政策”评析 本文简介：摘要： “新南向政策”出台以来,被民进党当局寄予厚望的经济手段至今收效甚微。但观察“新南向政策”架构中的“非经济”措施可以发现,民进党当局正在借“新南向”之名,打着“以人为本”的旗
蔡英文当局的“新南向政策”评析 本文内容：
摘 要： “新南向政策”出台以来, 被民进党当局寄予厚望的经济手段至今收效甚微。但观察“新南向政策”架构中的“非经济”措施可以发现, 民进党当局正在借“新南向”之名, 打着“以人为本”的旗号, 盘活“新南向”国家华侨人脉, 输出“台湾主体性”价值观, 培植“友台”力量, 意在强化与“新南向”国家的实质关系, 实现“国际空间”的“突破”。
关键词： “新南向政策”; 民进党当局; 经济措施; “非经济”措施;
2016年民进党重新执政后, 迅速成立“新南向政策办公室”, 陆续通过“新南向政策纲领”“新南向政策推动计划”以及“新南向政策工作计划”, 并于12月正式成立隶属于台湾当局行政主管部门的“经贸谈判办公室”, 推出专属网页, 1发布面向“新南向”国家的交流合作讯息, 标志“新南向政策”从竞选口号转化成为现实政策。2017年, “新南向政策”年度经费预算为42亿元新台币。22018年, 台湾当局又追加62%的预算经费, 达71.9亿新台币。3尽管学界普遍认为“新南向政策”意在遏制台商“西进”, 但参与“新南向政策”规划的台湾学者萧新煌与杨昊都强调“新南向政策”不仅是对外经济战略, 也是“衔接台湾对外发展和内部结构改造的整体规划”。42017年9月, 蔡英文在民进党“全代会”中解释推动“新南向政策”的原因时强调“必须跳脱旧框架, 重新审视台湾在世界以及地缘政治之中的战略定位”。5足见该政策是一项由经贸牵头的复合型对外策略。
一、经济措施效果适得其反
“新南向政策”在承袭李登辉时期“南向政策”思路的基础之上, 将其对象由“南向政策”的东盟10国, 扩展至南亚与大洋洲, 共涵盖18个国家与地区。在经贸合作层面, 这一政策强调要改变台湾企业将东盟及南亚仅仅作为生产基地的现状, 促进与“新南向”国家双向产业合作与贸易交流。通过协助台商开拓当地市场, 将“新南向”国家作为台湾内需市场的延伸, 以“分散大陆市场的风险”。6自2017年起, 民进党当局以“双向互惠”为名密集开展一系列“新南向”主题的招商活动, 推动了台湾与“新南向”国家间的贸易发展。2017年, 台湾和“新南向”国家的贸易额增长约15%;台湾赴“新南向”国家投资增长54%;“新南向”国家赴台投资则增长15%。7“新南向”国家赴台旅客突破200万人次, 占赴台旅客人数的五分之一, 增长30%。8
然而, 尽管民进党当局一手给“西进”台商泼冷水, 一手试图引台商“南向”, 但台湾对大陆的出口依存度却不减反增。2018年上半年台湾地区对中国大陆与港澳地区的出口, 占全台出口总额的41%, 创近8年来新高, 而对民进党当局寄以厚望的东盟市场出口占比却从2016年的18.5%下滑至2018年上半年的17.7%。2017年“新南向”国家对台投资也只占全台吸引外资的3.95%。9上述“成就”与两年多来民进党当局宣传“新南向”以及“唱衰”大陆市场所付出的成本相抵, 等于“做白工”, 10且出现了违背市场规律的乱象。
第一, 本末倒置地拒绝加入“一带一路”, 错失真正进入“新南向”市场的机遇。2016年上台之初, 民进党当局拒绝了由中国大陆提出, 涵盖欧亚非44个沿线国家的“一带一路”倡议, 反而期待加入美国主导的“跨太平洋伙伴关系协定” (TPP) 。直到特朗普上台, 明确放弃TPP之后, 民进党当局一度改口“因应情势”而积极争取参与东盟的“区域全面经济伙伴关系” (RCEP) 。然而, 东盟并未理会民进党当局的“热情”。2017年5月, 在“一带一路”国际高峰合作论坛期间, 作为“新南向”重镇的越南, 与中国大陆签署了《中越联合公报》, 明确重申“坚定奉行一个中国政策, 支持两岸关系和平发展与中国统一大业, 坚决反对任何形式的‘台独’分裂活动。越南不同台湾发展任何官方关系”, 11给民进党当局泼了一盆冷水。
2018年起, 美国与台湾当局关系逆势升温。民进党当局趁机宣扬“新南向政策”与特朗普的“印太战略”有广泛的合作空间。2018年3月, 蔡英文在参加台北美国商会晚宴时, 当面向美国副助理国务卿黄之翰表态将积极参与“印太战略”和“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定” (CPTPP) , 为“新南向政策”“注入区域链接的信心保障”。12而黄之翰也回应表示, 美国乐见台湾透过“新南向政策”, 加强与区域各国的关系。13然而, 美国“口惠而实不至”, 并未作出实质性举措。
第二, 自欺欺人地提出构建“区域共同体”, 却缺乏真正吸引“新南向”国家与台湾“双向合作”的可行方案。民进党当局拒绝参与“一带一路”倡议, 错失了进入“新南向”市场的“便捷通道”, 与“新南向”各国构建具有官方色彩的“区域共同体”更无从谈起。2017年下半年, “台菲投资保障协定”签署, 一度被民进党当局形容为“新南向”的“重大突破”。然而民进党当局却只将其当成对内宣传的“政绩”, 并未给予菲律宾任何实质性“回馈”, 导致菲律宾在认清两岸情势后, 强化了与大陆的合作。深绿媒体《自由时报》哀叹“台湾在菲律宾的‘新南向’淹没在‘一带一路’”之中。14在泰国, 民进党当局将农业合作作为切入点。“驻泰代表处”致力于推广台湾高成本的小农种植生产方式, 却忽视了泰国底层农民受教育水平较低, 生活艰困, 难以打造“精致农业”的客观条件, 有岛内学者感叹, 在小农经济下推动精准农业所需面临的成本问题是泰国政府最头痛的事, 而台湾却还在推广“小确幸”的小农模式, 岂能实现“双向互惠”?15
第三, 不计成本地推动台湾企业赴“新南向”国家投资, 给岛内经济埋下隐患。从蔡英文执政以来台湾进出口数据可判断, 已在大陆与港澳投资的台商并未跟风“南向”。民进党当局只得推动台湾公营企业投身“新南向”市场。2018年6月底, “台电”首次以技术输出的形式, 与马来西亚砂拉越能源公司签署合作备忘录。16但签约后, 台媒采访承担“技术输出”的“台电”综合研究所, 询问未来合作细节时, 对方竟表示“不一定要由‘台电’主导, 不排除任何可能模式。至于哪些产业适合, ‘台电’仍要进一步探询”, 17显示出企业为了配合当局而“匆忙上路”的无奈。“台水”于2018年宣布响应“新南向政策”, 进军东南亚的水处理市场。然而该公司是近年来台湾公营企业中艰难摆脱亏损的“脱困生”, 连董事长郭俊铭都坦承, 东南亚国家的水处理建设案预算偏低, 像“台水”评估要花1.3亿新台币的工程, 印尼的预算只能编列约新台币5800万元左右的工程款, 18就是“中标”了, 也是个亏本的生意。让拿着台湾纳税人税收的公营企业去海外投资血本无归的“新南向”项目, 经济效益自然无从谈起。
二、“非经济”政策措施逐渐成为重点
在经济措施收效不彰的背景下, 民进党当局转而重点推进“非经济”措施, 宣布成立“台湾亚洲交流基金会”, 并拨出3380万新台币的专项预算, 19用于推动“以人为本”的“新南向”。2018年8月8日, 蔡英文在出席“台湾亚洲交流基金会”开幕式时绝口不提经贸, 反而强调“新南向”是台湾在亚洲战略重要的一步, 具有“以人为中心、凸显区域包容性及深化多元伙伴关系”的三个特点, 20显示出经贸手段之外的“非经济”措施运作同样是“新南向政策”的关键内容:
(一) 盘活“新南向”侨务, 发挥侨胞与“新住民”作用
在“新南向政策”落地的2016年12月, 蔡英文在出席“2016新南向商机论坛”时就强调, “新南向政策”要能够落实、生根并且壮大, 最关键的是“人与人的连结”。21民进党当局将已扎根“新南向”国家的台胞、台商与侨社侨团, 视为实现与“新南向”各国“连结”的桥梁。2017年3月, 台湾当局侨务主管部门在其报告“‘新南向政策’之作法与成果”中强调要“活络侨胞与台商网络”, 以及“强化‘侨青’与‘新住民’第二代的人才培育”。据统计, 在“新南向”国家中约有台商26万人, “留台”校友近7万人, 22形成包含台商组织与校友组织在内的“侨团”461个, 能量不容小视。而在台湾已有14.5万“新南向”各国外籍配偶, 接近59万来自“新南向”国家的外劳在台工作。23盘活“新南向”各国的台胞、台商, 并利用近年来持续增加的“新南向”外籍配偶及其他“新住民”人脉, 推动他们投身“新南向政策”的宣传与落地, 正在成为台湾当局的工作重点。
为利用侨务资源, 台湾当局采取了多元化的措施。一是针对性地授予当地台商或侨领“侨务委员”等荣誉职务或称号, 优先照顾“新南向”国家的华商领袖, 2017年新增“侨务委员”及侨务荣誉职位65个, 总数达742人。24二是增派“侨务秘书”, 专责承担与侨团侨领对接, 就地推广“新南向政策”。三是开展“新南向”侨界座谈会, 听取侨界对“新南向政策”的意见与建议。2017年, 为配合“新南向政策”, 台湾当局侨务部门协助“新南向”地区侨台商团体举办各项活动达60场次。25四是积极推广侨生教育, 持续吸引来自“新南向”国家的第一代“新住民”担任“新南向政策”的“推广尖兵”, 开展面向“新南向”国家外籍配偶与“侨生”的技能培训。
2017年, 台湾共培养1034名高职专班“侨生”, 同比增长37%;开展海外青年技能训练共1380人, 同比增长了17%。26同时台湾当局还着手协助来自“新南向”国家的“新住民”, 利用其语言文化优势取得在台工作就业的相关证照;放宽他们家属赴台探亲的限制, 保留其与“母国”之间的连结。2018年9月, 台湾举办首次“新南向国家华校校长会议”, 邀请来自东盟7个国家的华校校长或管理者, 以及岛内各级“建教侨生专班”与“海青班”承办学校校长共计141人参会, 27探讨如何落实“深耕全球侨教, 传扬台湾多元文化”的施政目标。28台湾当局试图通过这种“迎回家”与“送上门”相结合的教育培训, 强化来自“新南向”国家的“侨民”与“新住民”对台湾的“身份认同”, 借助他们与“新南向”国家的渊源以及语言优势, 实现与“新南向”国家“人与人的连结”。
(二) 隐性输出“台独”价值, 培植海外“友台”力量
早在李登辉时期, 台湾当局就开始在东南亚经营所谓“民间渠道”, 试图通过文化与教育交流, 积累民间的“互信”与“善意”。蔡英文沿袭了这种作法, 在“以人为本”的名义之下, 制定一系列面向“新南向”的教育措施, 隐性对外输出“台独”价值, 培植海外“友台”力量。
2016年10月, 台湾当局教育事务主管部门公布“新南向人才培育推动计划”, 提出要强化“客制化课程以培育双向人才”“娘家外事, 培力‘新住民’子女”“关注青年发展”“提供数位服务”以及“文化、体育等多面向交流”的五大特色, 确立“新南向”国家在台留学/研习人数每年增长20%的目标。在此基础上, 台湾当局设立“新南向培英专案”, 以公费鼓励台湾青年赴“新南向”国家攻读硕博士或从事相关研究, 成立面向“新南向”国家青年的“台湾奖助学金”“华语文奖学金”“清寒侨生助学金”, 以及每年补助东南亚高校教师赴台攻读硕博士的专项奖助学金, 以吸引更多的“新南向”国家学生赴台求学 (参见下表1) 。
表1“新南向”国家学生赴台求学人数统计
数据来源:台湾当局教育事务主管部门“2014-2016学年度‘新南向’国家学生在台大专校院留学/研习人数统计”。
2017年, 185名来自“新南向”国家的青年获得“台湾奖助学金”。292018年9月, 又有206名“新南向”新生获得这一奖金。302017年4月, 由台湾当局侨务主管部门主导、教育事务主管部门参与编订了“学华语向前走”教材, 以小学至初中年龄层的侨外生为对象, 以学习“第二语言”为思路, 培养学习者日常生活及沟通中运用汉语的能力。此后, 台湾当局又针对缅甸、菲律宾等国的具体需要, 针对性地编订“华文”教材, 结合当地人文风俗、历史文化及“台湾元素”, 鼓励“新南向”学生学习繁体中文与台湾文化, 强化他们赴台升学动机。31
同时, 台湾当局也非常重视将台湾青年引向“新南向”各国, 连续推出资助台湾青年参与“新南向学海筑梦计划”、开设“新南向国际人才培训营”、鼓励青年在“新南向”各国担任海外志工、推动“新南向青创舰队养成计划”等手段。2018年5月底核定94校326件赴“新南向”国家实习计划案, 截至当年9月底已选送1095名学生赴“新南向”国家实习。32教育事务主管部门还在既有的拟录取“台湾奖学金”119名“公费生”名额中, 特别保留了10名“新南向”专项硕博士名额, 涵盖“新南向”研究的25个学科门类。33
台湾当局希望台湾青年通过在“新南向”国家的生活, 强化其对台湾地区与中国大陆存在所谓“价值区隔”的错觉, 进而产生“台湾是一个主权独立的国家”的错误观念。而其为“新南向”各国青年提供的“华语文教材”最大特色也是“去中国化”, 教材删减了中华传统文化的介绍, 强调台湾所谓“民主自由”的价值观, 期望受到这种隐性“台独”价值影响的“新南向”各国青年成为海外“友台”人脉网络的一部分。34
(三) 通过“新南向政策”, 提升与各国实质关系
2017年10月10日, 蔡英文在“双十讲话”中强调“提出‘新南向政策’的目的在于, 帮台湾在国际社会中, 重新找到有利的位置”, 35显示出“新南向政策”的外事目的。而台湾当局外事主管部门也提出将推动“以人为本”的“新南向涉外活动”。2018年起, 台“安全会议”开设了“新南向政策专案小组”, 在行政管理机构成立“新南向工作小组”, 36加大对“新南向政策”的政治介入, 以实现“经济对外交往”, 并分别从“新南向”国家高层与普遍民众入手。针对前者推出“出访计划”和“外客邀请计划”, 37提升实质关系, 以此来突破因蔡英文拒绝承认“九二共识”而日益萎缩的台湾“国际空间”。针对后者, 台湾当局也祭出放宽签证与简化赴台手续, 强化“驻外技术服务”输出以及“加强双边与多边合作”等手段, 以求增强普通民众对台湾的好感 (参见表2) 。
表2“新南向政策”中的涉外工作重点与进展
资料来源:本表由作者自行梳理绘制。 (38)
表2“新南向政策”中的涉外工作重点与进展
资料来源:本表由作者自行梳理绘制。 (38)
从上表可见, 民进党当局已将“新南向政策”作为实现“国际空间”突破的重要手段。2017年10月11日, 首届“玉山论坛”召开时, 台湾当局除邀请“新南向”国家的政要出席之外, 还邀请了“美国在台协会”前主席薄瑞光与美国前驻缅甸大使米德伟等重量级美国“友台人士”, 借助“新南向”所搭建起来的这些涉外平台, 将大量“友台”的“国际友人”汇聚在一起, 实现所谓的“外交突围”。到了2018年的第二届“玉山论坛”时, 除继续邀请“新南向”国家政要外, 还特别安排了台湾与“新南向”国家青年领袖的交流对话, 将“侨务”盘活的“人脉”与受到台湾影响的“青年世代”结合, 期望培育更多“新南向”国家的“友台”菁英, 38为拓展台湾“国际空间”积累海外人脉。正如蔡英文所说:“‘新南向政策’就是台湾的‘亚洲区域战略’;最终目标是让台湾地区和区域及全世界的国家一起努力扩大及深化在东南亚及南亚的角色”。39
三、“新南向”醉翁之意不在酒, 终将“人”“财”两空
全面检视“新南向政策”中的“经济”与“非经济”措施, 我们可以发现, 尽管在经济上并未达到目标, 但民进党当局正在持续加大对非经济领域的投入, 其举措已收到一些效果。不难想见, 未来民进党当局仍会对“新南向政策”的非经济效果有所预期。而其成败将取决于三个关键的变量, 即“新南向”国家中的台胞是否真能为台湾当局所用;“新南向”国家人民是否会更加“亲台”;“印太”地区局势是否能如台湾当局所愿。
首先, 民进党当局一直将近26万的“新南向”各国侨胞视为推广“新南向政策”的“自己人”, 更把岛内14万余“新住民”纳入了“娘家外交”的队伍中。然而, 长期以来, 扎根在“新南向”国家的台胞权益并未得到台湾当局充分重视。曾在1988年响应“南向政策”、最终投资血本无归的台湾同胞投资企业联谊会会长王屏生就曾公开呼吁台商, “不要再上当了”!40世新大学教授杨惟任指出, 台湾地区目前只同新加坡签署了“自由贸易协定”, 仅和新加坡、菲律宾、印尼、马来西亚、越南及泰国签订“投资保障协议”, 41其对当地华侨华人的意义远不如中国大陆与东盟10国建立的“自贸区”。为避免因缺乏“自贸协定”与“投保协议”保障而衍生的高成本, 部分台湾企业甚至长期隐藏其“台资”身份, 以求获得更多的融资与发展机会。42而民进党当局要求参与“新南向政策”的台商必须维持鲜明的“台资企业”形象, 才可获得有限的资助, 这与直接投身开放型的大陆“一带一路”倡议所创造出的巨大商机相比, 小巫见大巫, 台商自会“逐利”而择。
其次, 台湾当局一直以“软实力优势”自诩。试图通过放宽出入境手续, 开展一系列文化与价值观输出活动, 吸引“新南向”国家青年与台湾青年共同求学、交流与实习, 培养一批对台湾有好感的“友台力量”等措施, 期望给台湾观光业、教育产业及其“建教模式”带来新的发展机遇。但其要想与大陆做“软实力”竞争, 仍然是痴人说梦。2016-2017学年, 台湾通过“新南向政策”吸引了31531名“新南向”国家学生赴台求学, 这一数量仅为相关国家赴大陆求学人数的十分之一。种种数据与事实表明, “新南向”各国人民在两岸之间早有理性的选择。
最后, 蔡英文当局将“印太战略”视为“新南向政策”可以借助的东风。但即使“新南向政策”与“印太战略”确有合作空间, 也不代表特朗普政府会真正将台湾视为其合作对象。更重要的是, 伴随着中国大陆在亚太地区影响力的提升, 周边各国家和地区加入“印太”战略的兴趣明显不足。印尼、菲律宾、泰国与越南等国近年来都与中国大陆签署了一系列参与“一带一路”倡议的双边协定。印度总理莫迪在2018年5月访华, 进一步巩固与深化了中印两国的关系, 这些都将给“印太”战略的推进与落实形成无形的阻力, 台湾当局想要凭借这一无本之木支撑其“远中”图谋, 可谓错判形势。
注释：
1 参见台湾当局外事主管部门网站:www.csmayi.cn/news/story/7338/3338251, 2018年8月29日。
11 参见台湾《团结报》:《“新南向”重镇越南重申“一中”原则》, 2017年5月18日。
12 (13) 分别参见台湾“中央社”:《美亚太副助卿:美对台承诺不变盼加强关系》http://www.csmayi.cn.tw/news/firstnews/201803210409-1.aspx, 以及《争取入CPTPP蔡英文:加强和成员国互动》http://www.csmayi.cn.tw/news/aipl/201803210376-1.aspx, 2018年3月21日。
13 (台湾) 札克利:《一路向南台湾在菲律宾的“新南向”淹没在中国 (大陆) 的“一带一路”》, 《自由电子报》, http://talk.ltn.com.tw/article/breakingnews/2481175, 2018年7月7日。
14 (台湾) 参见黄嬿庭:《盈拉之后, 泰国稻米政策将走向何方?》, 南洋志, https://aseanplusjournal.com/2018/03/15/aseannews20180315/, 2018年3月19日。
15 (17) 参见台湾《自由时报》:《台电“新南向”捷报技术输出马来西亚》, http://ec.ltn.com.tw/article/paper/1216727, 2018年7月15日。
16 参见林上祚:《力挺“新南向政策”台湾电信捐助台湾亚洲交流基金会500万元》, 2018年3月13日。
17 中评网:《台官方设“新南向”智库蔡出席“台亚基金会”揭幕》, http://bj.crntt.com/crn-webapp/touch/detail.jsp?coluid=7&kindid=0&docid=105153247, 2018年8月8日。
18 (24) 参见台湾当局侨务主管部门:《“新南向政策”之作法与成果》, 2017年3月19日。
19 参见台湾当局行政事务主管部门:《“新南向政策”推动计划》, 2016年12月。
20 (31) 参见台湾当局侨务主管部门:《2017年度施政绩效报告》, http://www.csmayi.cn/cn/realtimenews/20180712002232-260405, 2018年7月12日。
27 参见台湾当局侨务主管部门:《中程施政计划 (2017至2020年度) 》, https://www.csmayi.cn.tw/home/articles/7469, 2017年12月19日。
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